Александр Белоногов: об ООН всегда говорили, что она в кризисе

4 ноября 2014

Егор фон Шуберт - журналист, публицист

Резюме: Обращусь к СБ ООН, я был там представителем СССР и за 4 года ни разу не прибег к праву вето, а США за этот же период использовали его 22 раза

Александр Белоногов посвятил дипломатической службе свыше 40 лет, пройдя путь от референта до заместителя министра иностранных дел. Работал послом СССР в Египте, Постоянным представителем СССР при ООН и в СБ ООН, послом России в Канаде.

- Александр Михайлович, учитывая ваш профессиональный опыт, будет естественным, если наш разговор будет вращаться вокруг ООН. На ваш взгляд, как распад СССР сказался на роли ООН в мире? Насколько реализовался её потенциал, когда её членом был Советский Союз?

- Я уехал из Нью-Йорка в мае 1990 года. До распада СССР было ещё полтора года. Что касается самой ООН, то она закладывалась как организация многопрофильная. Но главной её задачей  было, естественно, поддержание международного мира и безопасности. Худо-бедно, но она с этим справлялась в течение всех последующих лет. Больших вооруженных конфликтов, которые грозили бы перерастанием в глобальное противостояние и большой международный конфликт с участием ведущих государств мира, к счастью, не произошло. Ни когда был СССР, ни тогда, когда его не стало.

Если же говорить о том, как распад СССР повлиял на способность Генассамблеи (ГА) и СБ решать вопросы, думаю, это сказалось отрицательно.

Во-первых, потенциал СССР намного превосходил потенциал современной России, Москва в то время не была одинока на международной арене. Мы имели возможность опираться на блок государств, на Варшавский договор и на систему своих отношений с другими близкими нам странами, такими как, например, Монголия, Вьетнам, Куба, не говоря уже о целом ряде государств так называемой «социалистической ориентации».

Во-вторых, когда международное сообщество чётко делилось на мир социализма и мир капитализма, подавляющее большинство государств, входивших в ООН, являлись членами Движения неприсоединения (ДН). Теоретически считалось, что оно равноудалено от противостоящих военно-политических группировок, но на самом деле этого никогда не было. В реалиях ДН фактически всегда было не военным, конечно, но политическим союзником СССР.

Расстановка сил в ООН постоянно менялась. Первые годы существования Организации были самыми сложными для Москвы. Советский Союз был в меньшинстве, и на тот момент государства-члены ООН в основном следовали в фарватере американской политики. Но одним из результатов Второй Мировой войны и целенаправленной политики Москвы в послевоенный период стал развал колониальной системы империализма. Европейские империи рухнули, деколонизация шла очень быстро, что кардинально изменило характер ООН с точки зрения политической ориентации её большинства. Теперь свыше 2/3 государств-членов ООН стали составлять государства ДН. И роли поменялись: СССР с поддерживающими его странами прочно составили большинство в ООН. А США, Англия и  Франция перешли в положение «парламентской оппозиции».

Выгодно ли это было нашей внешней политике? Я хочу процитировать вам одну из своих книжек. Вот что я писал об одной из сессий ООН 1989 года. «В 1989 г. на 44 сессии Ассамблеи, американцы, настояв на голосовании, проголосовали против 75 резолюций, в том числе 15 раз в полном одиночестве и в 38 случаях с одним-тремя союзниками, по 28 резолюциям США воздержались и дважды не участвовали в голосовании. Таким образом, США в общей сложности не поддержали треть всех резолюций, принятых на 44 сессии. Америка прочно держала в этом плане сомнительную пальму первенства». Советский Союз же на этой же сессии проголосовал только против двух или трех резолюций, плюс несколько раз воздержался. Были, конечно, неприемлемые для нас резолюции, одна из них касалась, например, Камбоджи, вернее того, как она была освобождена от террора полпотовцев с помощью вооружённых сил Вьетнама. Это была антивьетнамская резолюция, и мы естественно голосовали против. Иногда бывало и так, что кто-то из дружески расположенных к нам стран просил воздержаться или голосовать против, например, Индия. По своим соображениям она всегда была настроена против резолюции о создании в Индийском океане зоны, свободной от ядерного оружия. Мы уважительно относились к позиции Дели: и либо голосовали против, либо воздерживались при голосовании по этому вопросу. Мы всегда были с большинством ГА. Это не говорит о “всеядности” СССР, совсем нет, у нас была гибкая и прагматичная позиция: мы всегда старались строить свою линию поведения в ООН таким образом, чтобы не оказаться “припёртыми к стенке”».

Обращусь к СБ ООН, я был там представителем СССР и за 4 года ни разу не прибег к праву вето, а США за этот же период использовали его 22 раза. Это, по-моему, очень красноречивый показатель того, как мы действовали в ООН, и кого поддерживало большинство её членов. Использование права вето – это скорее показатель слабости позиции государства, чем его силы, потому что только в состоянии, когда тебя загнали в угол ты, если имеешь возможность, прибегаешь к праву вето. А сделать так, чтобы тебя «не прижали», сделать так, чтобы некомфортно было не тебе, а твоему политическому оппоненту – в этом и есть искусство дипломатии.

Я это говорю не к тому, чтобы сказать, какая хорошая и искусная внешняя политика была у СССР, а как показатель того, какая ситуация была для нашей страны в ООН в то время, когда я там работал.

- А какой она вам видится сейчас?

- Сейчас она хуже. У России практически нет союзников кроме 2-3 государств – членов СНГ. И в целом и с точки зрения влияния Россия пока несравнима с СССР. Одним из возможных измерителей может служить, к примеру, размер материального вклада в работу ООН. Советский Союз вносил порядка 10% бюджета ООН, сейчас Москва вносит существенно меньше. Секретариат ООН набирается по квотам, которые учитывают, в том числе, величину взносов, поэтому в своё время там было засилье американцев, их присутствие там до сих пор высокое, но в советское время наша квота была весьма значительной. Пусть нас не пускали на важные ООНовские посты, но советских людей там было достаточно, и все они в своей практической работе в ООН учитывали интересы своей страны. Мне лично было иногда трудно, но по большей части комфортно работать в Организации, ведь я представлял великую и сильную в военном и политическом отношении державу. Я думаю, что сейчас, нашему постпреду при ООН труднее. Ситуация изменилась и в мире и в ООН.

- Получается, попытки «играть в СССР» ошибочны?

- Неверно требовать от страны, которая сейчас гораздо слабее, быть такой же эффективной, как тогда, когда она была гораздо сильнее. Это объективное положение вещей. Я это констатирую не в порядке критики российской политики, Лавров великолепный министр. Когда я был постпредом при ООН, он работал в постпредстве, был советником, потом старшим советником нашей миссии при ООН, занимался экономическими вопросами. Поэтому я думаю, что как дипломат он сложился ещё в те годы. И я с огромным уважением отношусь к его нынешней деятельности.

- А что касается ООН, многие сегодня говорят, что она в кризисе. Вы разделяете эту точку зрения?

- О каком бы периоде деятельности ООН мы ни говорили, она всегда находилась в  кризисе. Всё зависит от того, с каких позиций её рассматривать. Нельзя требовать от ООН больше, чем она может дать. ООН – не всемирное правительство, а, прежде всего, площадка для переговоров и принятия решений, но обязательные решения принимает лишь СБ. Любая резолюция ГА имеет силу рекомендаций, поэтому даже когда подавляющее большинство голосов подаётся за какую-то резолюцию, это не значит, что она будет материализована. Но бороться за её содержание всё равно необходимо, потому что именно на их основе мало помалу создаётся морально-правовая основа для тех или иных действий и требований со стороны ООН к своим членам.

Есть и финансовая сторона. Когда я в 1986 г. заступил на пост постпреда СССР при ООН, организация находилась фактически на грани банкротства, вызванного систематической недоплатой со стороны членов ООН положенных отчислений в её бюджет. И сессия ГА 1986 г. в значительной степени была посвящена реформированию системы бюджетирования ООН, чтобы вытащить её из кризиса. И Организация тогда вышла из него. Надо сказать, что кризис создавали многие страны, и мы тоже были не безгрешны. Например, США стараясь оказать давление на ООН, демонстративно сокращали положенные взносы. А СССР в некоторых случаях не платил за так называемые «операции ООН по поддержанию мира», когда Москве что-то не нравилось в том, как такие операции проводились. Началось всё с операции в Бельгийском Конго и с Лумумбы, но постепенно наш долг перед ООН стал даже больше, чем долг Америки. Чтобы выйти из этого неудобного и противоречащего сути нашей политики в ООН положения Шеварнадзе впервые в советской практике договорился о том, чтобы постпред при ООН приехал со своим отчетом на заседание политбюро ЦК КПСС. И в декабре 1986 г. я был вызван в Москву, для отчёта о работе нашей делегации на 42-ой сессии ГА. Но всё было задумано только для того, чтобы я там поставил вопрос о необходимости срочно преодолевать хроническую недоплату взносов, к чему я привлёк внимание руководства страны. Это дало плоды: Политбюро приняло соответствующее решение. Мы стали постепенно ликвидировать свою задолженность. Я считаю, что платить положенные взносы – это дипломатическая азбука, это надо делать в любом случае, нравится тебе ООН или нет, если ты являешь её членом. Теперь России делать это несколько легче, так как её взнос стал меньше советского.

- Другими словами, состояние кризиса – это нормальное рабочее состояние ООН?

- Практически так и есть, но не надо забывать, что ООН за годы своего существования внесла весомый вклад в оздоровление международной обстановки. Например, когда я из Каира, где был послом, был направлен в Нью-Йорк, планета полыхала военными пожарами в самых разных концах: уже 6 лет шла кровопролитнейшая война между Ираком и Ираном; на Ближнем Востоке палестинцы начали интифаду, борясь за освобождение своих территорий; Тель-Авив осуществлял военные вторжения в Ливан. Острая ситуация была на юге Африки, где шла гражданская война в Анголе, а ЮАР систематически вела военные операции против своих соседей, которых в прессе так и называли «прифронтовыми государствами». В Юго-Восточной Азии тоже было неспокойно. Камбоджу в ООН тогда ещё представляли полпотовцы, хотя они и были изгнаны оттуда войсками Вьетнама, а в самой стране продолжались военные действия в джунглях между сторонниками Пол Пота и вьетнамскими военными. В Центральной Америке тяжёлая обстановка сложилась вокруг Никарагуа, где к власти пришли сандинисты. Поэтому моя задача как постпреда в ООН заключалась в поисках политических путей урегулирования этих конфликтов, которые недёшево обходились и СССР. Мы в той или иной степени участвовали почти в каждом из них, будь то военные поставки в Ирак или Сирию, или содержание почти 50 тыс. кубинских солдат в Анголе. Поэтому нужно было не только по военно-политическим, но и по экономическим причинам искать пути к преодолению этих конфликтов. И за несколько лет ООН это удалось сделать, за исключение арабо-израильского конфликта.

 Я не упомянул Афганистан. Для Москвы тогда это была главная головная боль, соответственно и для меня как постпреда при ООН. Афганский вопрос был самым насущным. Благодаря заключённым при посредничестве ООН Женевским соглашениям советским войскам были созданы надлежащие условия для того, чтобы положить конец их вовлечённости в гражданскую войну в Афганистане. Над этим пришлось много и упорно работать и советскому руководству и дипломатам. Были успешно преодолены и другие конфликты. Так реализованная  резолюция СБ ООН положила конец войне между Ираном и Ираком; осуществлен эффективный размен в Африке, где кубинцы ушли из Анголы, а войска ЮАР из Намибии, которая получила независимость. В Центральной Америке ооновские войска разоружили никарагуанских контрас; а в Камбодже началась подготовка к крупной миротворческой операции ООН, которая в дальнейшем принесла долгожданный мир в этот регион.

Так что на счету ООН очень много хороших вещей, не будем забывать и ту роль, которую она сыграла в обретении колониальными народами своей независимости. ООН сделала много и для сдерживания гонки вооружений и разоружения. Одной из особенностей нашей внешней политики при Громыко было то, что каждый год на сессии ГА СССР выступал с какой-либо крупной инициативой. Многие из них как раз были  посвящены вопросам безопасности и разоружения. Советский Союз сыграл ключевую роль в достижении через ООН, например, международных договорённостей как неразмещение ЯО в космосе, его же на дне морей и океанов, запрещения и ликвидации запасов химического оружия и т.д.

Очень важную роль ООН сыграла в развитии современного международного права, а также разного рода правил поведения государств и стандартов прав человека. Нельзя в этой связи не упомянуть в частности такие документы ООН как Всеобщая декларация прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, а также другие договорно-правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения прав и свобод человека. На мою долю, например, выпало подписать по поручению Москвы Конвенцию ООН по правам ребёнка. В общем, какую сферу жизнедеятельности человечества не возьми, если она имеет международный аспект, то она обязательно представлена в ООН. Короче: Организация - очень полезный инструмент, который надо укреплять и совершенствовать. Но с другой стороны ООН и обстановка в ней – это и зеркало положения в мире. Обостряется обстановка – ухудшаются условия работы ООН, как и возможности для нахождения компромиссов. Сейчас, когда Вашингтон предпочитает в ряде случаев действовать в обход Организации, нарушая свои обязательства по Уставу, для ООН настали достаточно трудные времена.

В целом благодаря ООН сделано очень много, но, к сожалению, мир мало знает об этом. Я хорошо помню, как в первые годы существования ООН советские газеты, несмотря на все трудности нашего положения там, печатали целиком выступления наших представителей не только на пленарных заседаниях ООН, но и в комитетах. Постепенно все привыкли к ООН, она стала привлекать меньше внимания и сейчас, я боюсь, если спросить рядового москвича, то выяснится, что он ничего или почти ничего не знает о её деятельности, а жаль.

Ещё я бы хотел сказать об авторитете СССР и его внешней политики. А в ООН этот авторитет был высок. Приведу, казалось бы, парадоксальный пример. После того как Москва вела войска в Афганистан, каждая сессия ГА  проходила для нас трудно из-за тотальной критики этого шага. Нас критиковали все, кроме наших союзников. И каждый год ГА принималась резолюция по афганскому вопросу, против которой мы естественно голосовали и вместе  с нами также голосовали всего лишь порядка 20 государств. И так было вплоть до заключения Женевских соглашений, но при этом ни разу в такой резолюции Советский Союз не был упомянут по имени (содержались лишь призывы к выводу «иностранных войск» из Афганистана и т.п.). Это приводило американцев в ярость. Мой коллега американский постпред при ООН генерал Уолтерс в своих выступлениях и интервью даже говорил о двойных стандартах в ООН. Его раздражало то, что даже по такому вопросу как Афганистан СССР не назывался, в то время как США неизменно персонально фигурировали в негативном плане в многочисленных резолюциях по Ближнему Востоку. Это говорит о той симпатии, которой пользовался СССР у подавляющего большинства государств. Они видели в нас своего союзника.

- Как вы считаете, зачем ввели войска в Афганистан?

- Решение о вводе войск было принято сугубо келейно. И даже первый заместитель министра иностранных дел, а им был тогда Георгий Маркович Корниенко, не знал, что готовится эта акция. Вопрос о вводе наших войск встал по просьбе самого афганского правительства ещё весной 1979 г., и на протяжении последующих месяцев нам пять или шесть раз приходила официальная просьба Кабула. Вопрос обсуждался весной в Политбюро, и по нему было принято отрицательное решение.  Но поскольку просьбы продолжали идти, я по заданию Корниенко писал в начале осени записку в ЦК КПСС с изложением мотивов, по которым мы не должны были отвечать положительно на эти настойчивые обращения. К сожалению, как потом выяснилось, Громыко в ЦК эту записку не послал, и как писал в одной из своих книг Корниенко, с осени Громыко вообще перестал разговаривать со своим первым заместителем об Афганистане, зная его негативное отношение к вводу туда наших войск. Сходная же ситуация была, насколько я знаю, в министерстве обороны, и среди специалистов КГБ, хотя там высшее руководство считало, что это надо делать, подозревая, что Амин, который тогда был главой государства, может переметнуться в американский лагерь. Решение о вводе советских войск в Афганистан было ошибочным и пагубным со всех точек зрения.

- Вы упоминали, что вам было комфортно работать в ООН, а как вы сейчас оцениваете общий уровень дипломатической культуры? Что-то изменилось с тех пор?

- На этот вопрос трудно ответить односложно. Очень многое зависит от конкретной политической конъюнктуры, которая либо помогает, либо наоборот затрудняет дипломатическую работу. Вообще дипломаты должны вести себя так, чтобы, даже ожесточённо споря, не портить личных отношений с партнёрами. Это умел делать  Громыко, это отлично делал Шеварнадзе, и это очень хорошо знает Лавров. В этом есть искусство дипломатии, она существует для того чтобы работать на улучшение отношений, на профилактику и смягчение конфликтных ситуаций, а уж если конфликт возник, то настойчиво искать пути его разруливания. Вот сейчас, когда у нас ухудшились отношения США, России стало трудно вести работу не только с Вашингтоном, но и с теми, кто находится под его сильным политическим влиянием.

Я пришёл на работу в ООН в период первого президентства Рейгана, а это был апогей холодной войны, потом ситуация начала смягчаться. Мы стали находить общий язык, оказались возможны компромиссные решения. Или вот возьмите период, который мне тоже знаком и близок, когда в 70-х гг. я работал в американском отделе управления по планированию внешнеполитических мероприятий МИД СССР. Я имею в виду саммиты того времени с Никсоном, Фордом и Картером. Тогда совместными усилиями удалось осуществить очень крупный прорыв в советско-американских отношениях: удалось расчистить площадку от очень многих разногласий и создать условия для заключения договоров по ПРО и по ограничению стратегических вооружений, а также по многим другим вопросам. К сожалению, эта светлая пора продлилась недолго и сменилась годами обострения наших отношений с США и Западом из-за Афганистана.

Так что отношения с Соединенными Штатами развиваются волнообразно. Сейчас мы, увы, находимся в периоде глубокого спада. Уверен, что это не навсегда, опыт прошлого говорит именно об этом.

Плодотворность переговоров – это вещь, которая зависит от многих обстоятельств, в том числе от личных качеств переговорщиков, хотя, конечно, большую роль играют не субъективные, а объективные факторы.

- Понимаю, что возможно это может прозвучать некорректно, но если бы вы сейчас были на месте Чуркина, имея тот опыт, который у вас уже есть, как бы вы себя повели в нынешней ситуации?

- Виталию Ивановичу Чуркину сейчас конечно тяжело, но и в прошлом были тяжёлые времена. Чуркин талантливый дипломат, и заметно это стало не сегодня, он и раньше прекрасно справлялся на тех постах, что ему поручались. Я это знаю, в том числе и потому, что Чуркин сменил меня на посту посла в Канаде, где он проявил себя прекрасно.. Так что мы с ним как бы ходим по одним тропам, только я, к сожалению, значительно старше годами и уже покинул активную дипломатическую службу. А у него в этом смысле есть ещё хороший запас времени. В данный момент он, безусловно, на своём месте.

- Позиция постпреда при ООН в нашей стране особая. Небывалый размах публичной активности. Это, пожалуй, третий после президента и министра человек, который высказывается по поводу внешней политики. Это чисто российская специфика?

- Это самый публичный пост в дипломатической службе помимо самого министра. Но такое можно говорить только о пяти постоянных членах СБ ООН, потому что именно в этих странах постпреду придают столь повышенное значение.

- Как Москве удалось сохранить статус постоянного члена СБ ООН после распада СССР? В России многие считают это само собой разумеющимся, но так ли всё было?

Меня тогда в Нью-Йорке не было.  Юрий Михайлович Воронцов, один из наших опытнейших дипломатов, в прошлом заместитель министра, отлично проявил себя в этой непростой для нас ситуации, когда СССР распался. Действовать надо было очень быстро, так как кое у кого сразу же возник соблазн воспользоваться обстановкой, чтобы изменить статус нашей страны в ООН. Иначе говоря, под вопросом могло оказаться положение нашей страны как постоянного члена СБ ООН. В частности японцы стали вести в ООН разговоры о том, что в связи с распадом СССР, Российскую Федерацию надо заново принимать в ООН. Ситуацию для Москвы осложняло и то, что сразу после распада страны остальные бывшие союзные республики кроме Украины и Белоруссии, которые являются изначальными членами ООН, быстро подали свои заявки на приём в ООН.

В декабре 1991 года, когда Советского Союза не стало, ещё продолжалась сессия ГА, поэтому автоматически возник вопрос о табличке, которая должна стоять на столе нашей делегации в зале заседаний  Ассамблеи. Как рассказывал мне Воронцов, он немедленно обратился к председателю ГА с просьбой о замене таблички «Союз Советских Социалистических Республик» на «Российская Федерация». Председатель Ассамблеи не сразу решился это сделать. По словам Воронцова, он срочно обратился за консультациями к председателю Международного суда ООН в Гааге, может ли он самостоятельно решить этот вопрос. К счастью, он очень быстро получил на свой запрос положительный ответ. Понятно, что Председатель ГА не мог также не проконсультироваться с Генеральным секретарём ООН и с некоторыми наиболее влиятельными постпредами. Нас выручило то, что ни США, ни другие постоянные члены СБ не были заинтересованы тогда в том, чтобы в связи с распадом СССР возник вопрос о внесении изменений в Устав ООН. И прежде всего по той причине, что каждый из них не желал дать повод к развёртыванию дискуссии о составе СБ и праве вето в нём у его постоянных членов. Поэтому вопрос и решился для нас быстро и гладко. При этом Российская Федерация стала рассматриваться как «продолжатель» СССР в ООН. Тут есть одна тонкость: правопреемниками СССР  являлись все бывшие союзные республики, чтобы выделить Россию и была использована эта необычная и совершенно новая в практике ООН формула. Благодаря быстрым и умелым действиям наших дипломатов в ООН и не возникла дискуссия о том, как быть с Россией после распада СССР.

} Cтр. 1 из 5