Длинная тень 11 сентября

11 сентября 2018

Как борьба с терроризмом деформировала внешнюю политику США

Роберт Малли – глава Международной кризисной группы, помощник президента по Ближнему Востоку и советник по борьбе с «Исламским государством» в администрации Барака Обамы.

Джон Файнер – руководитель аппарата и глава отдела политического планирования Госдепартамента США при администрации Барака Обамы.

Резюме: В эпоху нарастающей политической поляризации борьба с терроризмом превратилась в сферу наибольшего межпартийного консенсуса. Такое согласие по поводу внешнеполитических приоритетов наступило впервые после объединения демократов и республиканцев для борьбы с Советским Союзом в годы холодной войны.

Последние три президента США абсолютно не похожи друг на друга, если говорить об их политической ориентации, мировоззрении и жизненном опыте. Тем не менее каждый из них посвятил значительную часть своего срока одной и той же задаче – борьбе с терроризмом.

Вступив на пост президента, Джордж Буш-младший изначально приуменьшал террористическую угрозу, проигнорировав предупреждения уходящей администрации по поводу «Аль-Каиды». Но после терактов 11 сентября лейтмотивом его президентства стала «глобальная борьба против терроризма», которая предусматривала пытки задержанных, содержание подозреваемых в секретных тюрьмах, как на базе Гуантанамо, слежку за американскими гражданами без официального ордера, длительные и затратные военные операции в Афганистане и Ираке.

Барак Обама начал завоевывать популярность, критикуя действия Буша. Он ясно представлял себе природу террористической угрозы и осознавал риски чрезмерных затрат. Оказавшись в Белом доме, он более четко определил рамки применения силы и повысил прозрачность в вопросах, связанных с гибелью мирных жителей. В то же время Обама начал борьбу с террористами на новых направлениях, увеличил применение дронов для нанесения ударов, а последние годы президентства посвятил борьбе с «Исламским государством» (ИГИЛ).

Что касается Дональда Трампа, тот подогревал страх перед терроризмом и в итоге одержал неожиданную победу на выборах – в ходе кампании он обещал запретить мусульманам въезд в США и уничтожать террористов, где бы они ни находились. Вступив в должность, Трамп активизировал контртеррористические операции, значительно расширив возможности применения силы, и продолжил использовать террористическую угрозу с помощью алармистской риторики.

Иными словами, в эпоху нарастающей политической поляризации борьба с терроризмом превратилась в сферу наибольшего межпартийного консенсуса. Такое согласие по поводу внешнеполитических приоритетов наступило впервые после объединения демократов и республиканцев для борьбы с Советским Союзом в годы холодной войны. Борьба с терроризмом приобрела первостепенную значимость для президента, желавшего отомстить за гибель 3000 американцев, для его преемника, стремившегося изменить восприятие Соединенных Штатов в мире (особенно в мусульманском мире), а теперь и для их преемника, который руководствуется инстинктами и импульсами, а не убеждениями и идеологией.

Можно найти целый ряд причин, чтобы объяснить, почему борьба с терроризмом стала приоритетом для американских политиков и почему эта борьба часто приобретает характер военной операции. Однако такой подход имеет свои издержки, хотя об этом редко говорят. Сфокусированность на теме терроризма деформировала, исказила американскую политику и в долгосрочной перспективе может привести к подрыву национальной безопасности. Вопрос не в том, должна ли борьба с терроризмом быть ключевой целью внешней политики США – конечно, должна. Но маятник сместился слишком сильно, в ущерб другим интересам и рационального обсуждения терроризма и способов борьбы с ним.

Чем больше перемен…

Первая и самая очевидная причина, почему несколько администраций подряд уделяет столько внимания борьбе с терроризмом, в том, что обеспечение безопасности граждан должно быть главной обязанностью любого правительства. Имеющие доступ к информации спецслужб об угрозе – как это было во времена Обамы – ссылаются на жестокость и изобретательность террористов, атакующих американцев дома и за рубежом. Осведомленные источники могут также подтвердить, что для противодействия террористической угрозе властям нужны решимость и огромные ресурсы.

Во-вторых, в отличие от других внешнеполитических тем, проблема терроризма волнует американцев. Возможно, они преувеличивают угрозу или неправильно ее понимают, а политические лидеры манипулируют их страхами. Но политики должны реагировать на запрос граждан, который постоянно называют терроризм одной из главных угроз для страны.

Третья причина в том, что по всем показателям большинство контртеррористических усилий США принесли быстрые, ощутимые успехи. Ни одна группа или индивид не смогли повторить разрушительные теракты 11 сентября в США или против американских граждан за границей благодаря огромным усилиям властей, которые раскрыли мириады заговоров и уничтожили множество террористических ячеек и организаций. Кроме того, по сравнению с другими, долгосрочными, более абстрактными и часто идеалистическими внешнеполитическими приоритетами – распространение демократии, восстановление развалившихся государств или урегулирование конфликтов – борьба с терроризмом имеет более конкретные цели, достижение которых правительство США может контролировать, а результаты легко оценить. Например, на Ближнем Востоке амбициозные проекты Вашингтона давали обратный результат или заканчивались провалом. Сфокусированность на борьбе с терроризмом дисциплинирует американскую внешнюю политику и заставляет политиков сосредоточиться на четко определенных и реалистичных задачах.

Наконец, в эпоху секретных операций и беспилотников ликвидация террористов может быть относительно точной и не несет больших рисков. Для верховного главнокомандующего вроде Обамы, который боялся подставить под удар американские войска или допустить контрпродуктивных жертв среди мирных жителей, иллюзия, что можно вести войну чистыми бомбами, оказалась привлекательной.

Сочетание этих факторов позволяет объяснить, почему такие разные президенты действовали практически одинаково на этом направлении. Эти же факторы объясняют, почему после 11 сентября США ведут бесконечную конфронтацию с метастазирующей сетью террористических группировок и почему в американском обществе выработалась нулевая толерантность к терроризму до такой степени, что любая администрация, допустившая теракт, немедленно будет признана виновной. Соединенные Штаты оказались в плену  парадигмы национальной безопасности, которая катализирует страхи, ее породившие.

Не верьте хайпу

В качестве доказательства того, как этот токсичный цикл деформирует американскую политику, можно привести подъем Трампа, который неотделим от эмоционального и порой иррационального страха перед терроризмом. Трамп использовал и поощрял этот страх. В отличие от многих, он открыто соединил эти настроения с нетерпимым отношением к иммигрантам и мусульманам. В декабре он предложил простой, но радикальный шаг по искоренению угрозы: «полное закрытие мусульманам доступа в США». С точки зрения политики это абсурд, но с точки зрения демагогии идея оказалась очень эффективной: за несколько месяцев до выборов 2016 г. опросы показывали, что большинство американцев одобряют идею, хотя вероятность стать жертвой теракта, совершенного беженцем, меньше, чем погибнуть от удара молнии, при падении астероида или быть съеденным акулой.

Но Трамп – далеко не единственный, кто преувеличивает террористическую угрозу в политических целях. На самом деле это стало национальной традицией для обеих партий. Избранный представитель власти или кандидат редко предлагает здравый беспристрастный анализ угрозы со стороны иностранных террористов. Обама пытался, но критики утверждали, что в момент паники рациональные рассуждения кажутся холодными и отстраненными. После расстрела террористами 14 человек в Сан-Бернардино, штат Калифорния, в 2015 г. он стал осознавать, какими губительными окажутся последствия следующей атаки – безосновательный рост антииммигрантских настроений, предложения по ограничению гражданских свобод и призывы к военным операциям за рубежом. Поэтому Обама и его администрация перешли к более жесткой риторике и активным действиям. Вот такая ирония – чрезмерная реакция на терроризм, чтобы избежать еще более чрезмерной реакции.

Дилемма обусловлена особым характером терроризма. Для американца риск стать жертвой теракта близок к нулю. Но в отличие от действительно случайных событий теракты совершают люди, которые намеренно стремятся к кровопролитию и большим жертвам. Комбинация случайного выбора цели и намеренности действий преступника объясняет, почему терроризм вызывает такой ужас, несопоставимый с реальным риском. Теракт вряд ли произойдет в определенном месте в определенное время, но если он все же произойдет, то только потому, что кто-то захотел это сделать.

Этим можно объяснить, почему американцы настолько озабочены проблемой терроризма, хотя другие источники опасности имеют более высокие риски. Многие американские политики, СМИ, консультанты и эксперты вносят свой вклад в гиперболизацию угрозы. Вместе они образуют контртеррористический индустриальный комплекс, который намеренно или ненамеренно по разным причинам подпитывает цикл страхов и чрезмерной реакции.

Разговоры о терроризме

Однако от чрезмерной сфокусированности на борьбе с терроризмом страдает не только внутренняя политика США. Администрация может заниматься несколькими сразу, но все направления не могут быть приоритетными. Время и ресурсы, вложенные правительством в поиск, выслеживание и ликвидацию террористов, тратятся за счет реализации других задач: например, противодействия вызовам со стороны Китая, КНДР и России.

Позиция по борьбе с терроризмом влияет на то, как Вашингтон строит отношения с другими странами и как они относятся к США. Если Вашингтон напрямую сотрудничает с правительствами других стран или согласовывает с ними удары дронов, неизбежно требуется адаптировать определенные аспекты политики. Вашингтон может критиковать и оказывать давление на правительства Египта, Пакистана, Саудовской Аравии и Турции, но в то же время зависит от их действий против террористических группировок, а американским войскам требуется разрешение на использование чужой территории. Лидеры этих стран научились добиваться уступок от Соединенных Штатов, используя переговоры об открытии или закрытии американских военных баз, а также предоставлении права действовать в своем воздушном пространстве. Они знают: чтобы заставить США вмешаться в борьбу с местными боевиками, нужно представить их как джихадистов с международными амбициями.

Соединенные Штаты также рискуют стать соучастниками, когда их партнеры игнорируют правовые нормы в ходе вооруженных конфликтов, а нанесенные ими удары ведут к многочисленным случайным жертвам. Правительства других стран быстро научились ссылаться на действия Вашингтона против террористов, чтобы оправдать свою жесткую тактику и нарушение международного права. Америке нелегко заставить другие страны проявить сдержанность, обуздать военных и учесть непредвиденные последствия репрессивных действий. Но еще сложнее, когда эти страны оправдывают свои действия, ссылаясь на пример Вашингтона, даже если такое сравнение некорректно.

Подобную деформацию усугубили перекосы в межведомственном политическом процессе, возникшие после 11 сентября. Процесс выработки политики национальной безопасности обычно строго регламентирован. В нем задействованы сотрудники Совета национальной безопасности, заместители министров, по наиболее значимым вопросам решения принимаются с участием министров, а руководит работой советник по национальной безопасности или сам президент. Но со времен администрации Буша борьба с терроризмом выделилась в отдельный процесс, в котором участвуют советник президента по внутренней безопасности (технически – заместитель советника по нацбезопасности), а также неопределенная группа чиновников из разных ведомств. В результате во многих случаях параллельно идут два процесса – один касается терроризма, другой всего остального, а предложенные рекомендации могут противоречить друг другу.

Можем привести пример из своего опыта работы в администрации. В 2016 г. специалисты по борьбе с терроризмом обсуждали захват или уничтожение одного из лидеров боевиков, в это же время в рамках параллельного межведомственного процесса рассматривалась возможность политических переговоров с ним. В том же году специалисты по борьбе с терроризмом рекомендовали нанести удар по лидерам ИГИЛ в Ливии, а эксперты по Ливии опасались, что открытые военные действия США подорвут и без того слабое ливийское правительство.

Когда самые сложные вопросы выносятся на рассмотрение президента, два процесса сливаются в один и окончательное решение принимают постоянная группа участников. Но раздвоенная бюрократическая структура и сфокусированность на терроризме на низшем уровне означает, что к моменту рассмотрения вопроса руководством чаша весов обычно склоняется к прямым военным действиям против террористов. Даже если оба процесса идут скоординированно, как в случае с кампанией против ИГИЛ, политические решения формируются с учетом особого внимания, которое уделяется террористической угрозе, поэтому приходится пренебрегать другими интересами, включая политическое урегулирование конфликтов и стабилизация обстановки в слабых государствах, что могло бы предотвратить возникновение террористической угрозы.

Под воздействием подобной деформации сложилась нездоровая тенденция: политики формулируют свои аргументы с учетом акцента на борьбу с терроризмом и пренебрегают другими серьезными вопросами. Политики быстро поняли, что их услышат и запомнят, если они будут говорить о том, как победить терроризм. Ярким примером может служить администрация Обамы. Ее сотрудники придерживались разных точек зрения по поводу сотрудничества с президентом Египта Абдель-Фаттахом ас-Сиси, который пришел к власти в результате переворота в 2013 г., и помощи стране в проведении политических реформ. Суть дебатов сводилась к следующему: одни считали, что США не могут одобрять и тем более финансировать авторитарную политику режима ас-Сиси, другие утверждали, что отношения с Египтом очень важны и нельзя отталкивать лидера страны. Поднимались непростые вопросы о допустимость американской военной помощи и эффективности каких-либо условий, а также о значимости Египта и Ближнего Востока для национальной безопасности, о приоритетности американских ценностей при формировании внешней политики. Однако политики свели дебаты к одной теме: первый лагерь полагал, что нарушение прав человека режимом ас-Сиси приведет к появлению еще большего количества террористов, второй лагерь настаивал на совместной борьбе с уже существующими террористами на Синайском полуострове.

В 2014 г. похожая ситуация возникла при обсуждении гражданской войны в Сирии. Ситуация вновь проверяла на прочность убеждения и ценности администрации. С одной стороны, США имеют моральное право вмешаться, чтобы остановить жестокость, с другой – существует риск, что американские войска увязнут еще в одном конфликте на Ближнем Востоке. Но в присутствии президента его помощники говорили по-другому. Те, кто считал, что Вашингтон должен попытаться свергнуть сирийского президента Башара Асада, утверждали что он является «магнитом» для террористических группировок и ликвидировать их можно, только устранив Асада. Противники интервенции говорили, что конфликт создаст вакуум, который в итоге заполнит ИГИЛ, поэтому нужно стремиться к деэскалации. Они также отмечали, что многие оппозиционные группы, которые просят Соединенные Штата о помощи, связаны с «Аль-Каидой».

Но эти примеры и решения, которые в итоге принимались, не так важны по сравнению со сформировавшейся схемой. Если все аргументы являются вариацией на одну и ту же тему – как эффективно бороться с терроризмом, на второй план отходят стратегические вопросы о роли США в мире, вмешательстве или невмешательстве по гуманитарным причинам, а также важности защиты прав человека и демократии.

Сверх меры

Парадоксально, но сфокусированность на борьбе с терроризмом затрудняет реальную борьбу с ним. Необходимость немедленно реагировать на террористические угрозы вынуждает концентрироваться на симптомах, а не причинах, а иногда полагаться на контрпродуктивное применение силы. Вашингтон привык прибегать к военному решению, если ситуация описывается как вопрос жизни и смерти или если политики нацелены на простые, но нередко ошибочные показатели успеха – такие как уничтожение системы власти, количество погибших или арестованных. Конечно, если речь идет об организациях вроде ИГИЛ, единственно возможным является военное решение. Но в случае с «Талибаном» или другими группировками локального масштаба и с локальными мотивами, военное решение нерационально.

Иногда необходим более широкий подход, предполагающий диалог с такими группировками, решение проблем образования и занятости, этнической или религиозной дискриминации, отсутствия государственной помощи, репрессий со стороны местных властей. Эти проблемы требуют детального анализа и политического, а не военного решения – дипломатия вместо оружия. Для такого подхода нужно больше времени, и результаты трудно предсказать. Политики, особенно избранные или назначенные на определенный срок, обычно предпочитают немедленную и прогнозируемую отдачу непредсказуемым результатам в отдаленном будущем.

Война против терроризма приближается к третьему десятилетию, но, несмотря на уничтожение бесчисленного количества лидеров и рядовых боевиков, сейчас в мире гораздо больше террористических группировок, угрожающих США и их интересам, чем было в 2001-м. Соединенные Штаты ведут больше операций против подобных группировок, чем раньше: в Афганистане, Ираке, Ливии, Нигере, Сомали, Сирии, Йемене, Сахеле и это еще неполный список. Распространение террористических группировок нельзя считать результатом ошибочной политики США. Тем не менее Вашингтону стоит задуматься о других вариантах. Вместо этого Америка оправдывает привычную политику.

Отчасти рост террористической угрозы объясняется тем, что военный подход ухудшает условия, которые способствуют рекрутированию боевиков. Разрушение целых городов, гибель мирных жителей – это не только трагедия, джихадисты используют эти факты как инструмент пропаганды. Подобные инциденты подпитывают негодование и антиамериканизм. Конечно, не все, испытывающие негодование и антиамериканизм, возьмутся за оружие. Большинство не будет этого делать, но кто-то пойдет на насилие.

Администрация Обамы пыталась защитить мирных жителей – было ограничено нанесение ударов и введены беспрецедентные стандарты по прозрачности данных о жертвах среди мирных граждан. Но реализовать эти меры на практике оказалось сложно. Аналитики утверждали, что администрация сделала недостаточно, журналисты обнародовали несоответствия в подсчете жертв. При Трампе ситуация только ухудшилась. Чтобы расположить к себе военных и покончить с «микроменеджментом» контртеррористических операций времен Обамы, Трамп ослабил правила выслеживания боевиков, отказался от предварительного анализа ударов и делегировал больше полномочий Пентагону. В результате количество ударов дронов резко возросло. В Йемене за свои первые 100 дней администрация Трампа нанесла больше авиаударов, чем Обама за 2015-2016 годы.

Сегодня общество практически ничего не знает о стандартах, которым должны следовать военные перед нанесением удара, но скорее всего они были ослаблены. Число жертв среди мирных жителей скорее всего тоже возросло. Но точно сказать сложно, потому что Белый дом ослабил правила прозрачности, введенные Обамой. В определенной степени такие изменения можно считать естественным развитием событий. Они являются результатом дискурса, в котором терроризм представляется как экзистенциальная угроза, уничтожение этой угрозы – цель, для достижения которой хороши все средства, а секретность – основной инструмент.

Трамп – кульминация дискурса. Во время кампании Трамп беспечно обещал разбомбить боевиков ИГИЛ и утверждал, что США могут уничтожить и их семьи. The Washington Post недавно сообщила, что, став президентом, Трамп посмотрел запись авиаудара, когда оператор дрона ждал, пока террорист отойдет от своей семьи. По окончании видео он спросил: «Зачем вы ждали?».

Избежать террористической ловушки

Нужно найти другой способ расходовать ресурсы, определять приоритеты национальной безопасности и говорить с американцами о терроризме. Почему так трудно найти другой подход – отнюдь не тайна: немногие политики готовы бросить вызов доминирующей точке зрения, намекнуть на преувеличение опасности или поддержать менее милитаристский подход. Иррациональное мышление разрушает любые попытки изменить ситуацию. Сенатор-республиканец из Теннеси Боб Коркер и сенатор-демократ из Вирджинии Тим Кейн выступили с идеей обновить закон, определявший контртеррористическую политику с 2001 года. Они предложили ограничить военные операции путем введения их правового обоснования и повысить роль Конгресса. Но если законопроект будет принят, он закрепит постулат о том, что США ведут не ограниченную сроками войну против растущего количества террористических группировок.

Тем не менее окно возможностей может открыться. Несмотря на ошибочные шаги в борьбе с терроризмом, команда Трампа по национальной безопасности заявила, что основная угроза для США исходит от великодержавной политики и агрессивных ревизионистских государств – Китая и России. Как бы мы ни относились к такой оценке, она поможет отодвинуть борьбу с терроризмом на второй план. Кроме того, борьба с ИГИЛ в Ираке и Сирии по-видимому завершается. По данным опросов, американцы ставят международный терроризм на третье место среди угроз жизненно важным интересам США, после ядерной программы КНДР и киберпреступности. Растет осознание того, что значительная часть американского бюджета в настоящее время идет на борьбу с терроризмом. Берни Сандерс, независимый сенатор из Вермонта и участник президентской кампании, недавно отказался от ортодоксального подхода, назвав борьбу с терроризмом катастрофой для американского руководства и американского народа.

Это лишь трещина в фундаменте, но все же трещина. Потребуются усилия, чтобы выбраться из ловушки, которая мешает политикам рискнуть своим будущим и начать говорить откровенно. Например, Конгресс может создать межпартийную комиссию для беспристрастной оценки террористической угрозы и способов противодействия ей. Политики и СМИ должны признать проблему и инициировать открытое обсуждение опасностей, которые представляет терроризм, успешности американских военных операций и стоимости глобальной войны против терроризма.

Будущие политические руководители смогут пересмотреть организационную структуру в Вашингтоне и место специалистов по борьбе с терроризмом, настоять на прозрачности подсчета жертв ударов США, вновь ужесточить правила, отмененные Трампом, заставить союзников и партнеров действовать в соответствии с международным правом. Наконец, поскольку язык и картинка влияют на восприятие, новостные агентства могли бы ввести ограничения при освещении терроризма, включая запрет на подробный эмоциональный рассказ о каждом теракте (даже потенциальном).

Милитаристская контртеррористическая культура, сформировавшаяся в Вашингтоне после терактов 11 сентября, объединила обязанность государства защищать граждан с глобальной борьбой против плохо определенных группировок, количество которых постоянно растет. Деформация развивалась годами, и на ее преодоление тоже потребуются годы. Но этот процесс нужно начинать и лучше сделать это сейчас.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 4, 2018 год.

} Cтр. 1 из 5