Несвоевременная «немецкая модель»

20 октября 2016

Сергей Шахрай – доктор юридических наук, профессор, член СВОП.

Резюме: Слухи о реформе Конституции, которые начали курсировать чуть ли не с момента ее принятия и усиливаются после каждых парламентских или президентских выборов, снова обуревают умы экспертов и «инсайдеров».

Слухи о реформе Конституции, которые начали курсировать чуть ли не с момента ее принятия и усиливаются после каждых парламентских или президентских выборов, снова обуревают умы экспертов и «инсайдеров». Теперь речь идет о полномасштабной конституционной модернизации.

Ключевой тренд – переход на так называемую «немецкую модель», когда реальным главой страны является канцлер (председатель правительства, он же – лидер партии парламентского большинства), а президент – фигура номинальная. Слов, конечно, вроде «канцлер», никто употреблять не собирается, но суть конструкции от этого не меняется.

Безусловно, в немецкой модели есть несомненные плюсы. Она психологически близка действующему Президенту Российской Федерации, который долго работал в Германии. Реализовать эту модель при наличии у «Единой России» в Государственной Думе 343 мандатов из 450 будет можно уже осенью 2017 года. Вдобавок, «канцлер» не связан, как президент, количеством сроков пребывания на должности: сколько раз твоя партия выиграла, столько раз ты и остаешься в должности. Такой механизм избавляет будущего главу государства от суеты избирательной кампании, включая необходимость на потеху публики соревноваться с «мелкими, ничтожными людишками», вести с ними какие-то дебаты, делясь своим рейтингом и харизмой.

А в 2018 г. можно провести выборы номинальной фигуры президента, например, Федеральным Собранием или какой-нибудь Всероссийской Ассамблеей Народов России. Название тут – не самое важное, главное, что выборы будут не прямыми, а примерно так, как выбирался первый и последний Президент СССР М. С. Горбачев (Съездом народных депутатов СССР). Механизм подобных выборов несложный, да и расходов гораздо меньше, чем на полноценную президентскую кампанию.

Что же плохого в этой модели?

Ну, начать с того, что Россия – не Германия. Как известно, что русскому хорошо, то немцу – смерть. И, соответственно, наоборот.

Партийный канцлер может нормально функционировать лишь в обществе, где реально существует многопартийная система. «Единая Россия» – это политический механизм, бюрократический лифт, что угодно, но только не классическая партия, как партией не была и КПСС (читайте материалы Конституционного суда по «делу КПСС»).

Само российское общество, несмотря на зашкаливающие рейтинги доверия «партии Власти», является сугубо беспартийным. Люди поддерживают не партийную идеологию, а действующую власть. А, значит,  поддерживают ту «партию», которую власть называет своей. Классическая же партия не «формулирует» и не «внедряет» идеологию, а служит рупором идей, которые и без ее вмешательства уже объективно циркулируют в обществе. Без реально существующей многопартийной структуры «немецкая модель» власти преждевременна и опасна для России. Созданное на таком зыбком, песчаном фундаменте здание окажется очень непрочным. Модель власти, построенная в беспартийном обществе по партийному принципу, неэффективна и по определению слаба. Ее слабость представляет угрозу для стабильности и целостности страны.

Соответственно, до тех пор, пока общество остается политически аморфным и бесструктурным, России необходим, как стержень, единый лидер, избираемый напрямую населением, и в силу этого стоящий над другими ветвями власти и консолидирующий, объединяющий Россию. Лидер, имеющий пусть не слишком объемные по перечню, но по-настоящему верховные полномочия.

Потребность в избираемом прямыми выборами Президенте в России резко актуализируется в том числе из-за многонационального и поликонфессионального состава нашего общества. Только так глава государства становится подлинным символом единства страны. Если же право занять президентский пост получено не по воле многонационального народа, а опосредованно – из рук депутатов, выборщиков, разного рода ассамблей с цветастыми названиями, такой лидер в условиях России оказывается слабым и недостаточно легитимным. Именно поэтому М. С. Горбачев, избранный съездом, не смог «через головы элит» воззвать к поддержке широких слоев населения (или, как говорят политологи, электората), чтобы справился с фрондой в партийных рядах и сохранить СССР. Он был слабым договорным лидером. И, кстати, именно поэтому Б. Н. Ельцин настоял на том, чтобы Президент России избирался прямым голосованием народа. Он понимал, что кредит доверия народа позволит лидеру делать решительные шаги, даже в условиях сопротивления элит.

Во-вторых, переход к «немецкой модели» власти означает расширение полномочий и ответственности парламента, а он по-прежнему остается довольно рахитичным с политической точки зрения. Это обстоятельство – не вина, а беда нашего парламентаризма. Просто исторически у него оказалась довольно трудная судьба, хотя ростки парламентаризма начали пробиваться в России еще с XVIII века. К примеру, уже в трудах М. М. Сперанского (выдающийся правовед, реформатор в период царствования Александра I и Николая I) наряду с сильным главой государства (тогда это был государь-император) возникает модель парламента, имеющего серьезные полномочия.

Но российскому парламенту всегда не хватало времени, чтобы встать на ноги. Первая российская Дума просуществовала всего 72 дня, вторая – 102, третьей удалось проработать пять лет, а четвертая была разогнана большевиками. Нынешний парламент существует уже почти 23 года, но в политике – это не возраст.

Парламент заслуживает расширения полномочий, когда в стране есть сложившаяся многопартийная система. А пока общество остается фактически беспартийным, то, сколько бы партий формально ни было, хоть 30, хоть 50, «опять получается КПСС», как говорил в свое время В.С. Черномырдин. А ведь именно действия монопольно руководившей страной КПСС, которая не только полностью оторвалась от народа, но и не смогла прийти к согласованным решениям в ситуации кризиса конца 1980-х гг., привели в итоге к распаду Советского Союза.

Только когда возникнет подлинно партийная система – из двух-трех-пяти партий, опирающихся на классы собственников, на «классовые интересы», на разные стратегии, когда между ними будет реальное соревнование за власть, то такому многопартийному парламенту можно и нужно будет расширять полномочия, чтобы он, например, всерьез контролировал эффективность расходования средств, которые находятся в руках правительства.

В-третьих, переход к «немецкой модели» власти потребует масштабного изменения Конституции. И дело тут не в принципе выбора главы правительства из представителей партии парламентского большинства. Как раз эту политическую традицию вполне можно создать и без внесения поправок в Основной закон – достаточно точечных изменений в федеральный конституционный закон о правительстве и в регламент Государственной Думы.

Дело в том, что «немецкая модель» устанавливает довольно жесткую систему взаимной ответственности парламента и правительства парламентского партийного большинства. В случае правительственно-парламентского кризиса, когда, например, парламент не принимает предлагаемых правительством законов или отказывает ему в доверии, либо правительство должно уйти в отставку, либо досрочно распускается парламент. Однако юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях формально означает необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, поскольку все основания досрочного роспуска Государственной Думы, как и основания для ухода правительства в отставку исчерпывающе изложены в действующей Конституции Российской Федерации.

Таким образом, без изменения, или даже принятия нового Основного закона не обойтись, а любые потрясения конституционного фундамента, как показывает наша история, неизбежно ведут к общественным потрясениям.

Действующую Конституцию иногда называют «ельцинской», но Б.Н. Ельцин правил по ней всего 6 лет, тогда как В.В. Путин – уже почти семнадцать! Это означает, что вся система власти и весь массив законов в основе своей имеет именно Конституцию 1993 года. Конституционная реформа означает, что из-под здания российской государственности будет вынут его фундамент. Конечно, современные строительные технологии позволяют проделать этот трюк – поставить под здание какие-то подпорки, поднять его в воздух и поменять фундамент. Но то – отдельный дом, а не целое государство.

Ну и, наконец, последний минус к модели канцлера и правительства парламентского большинства. Как известно, именно такую политическую конструкцию вынашивал печально известный олигарх М.Б. Ходорковский в начале 2000-х гг. («купить» места в Думе, перейти к немецкой модели, избраться премьером от парламентского большинства и возглавить страну). Именно за нее и поплатился. Очень странно, что эксперты, рисуя «прелести» немецкой модели власти де-факто рекомендуют выполнить «план Ходорковского».

В условиях санкций и попыток международной изоляции России идея ослабления института президентства, превращения лидера страны в слабую, договорную фигуру, чья легитимность зависит от согласия узкого круга политических элит, – это нечто на грани государственного самоубийства, или преступления.

P.S. Последние события в Германии показывают, что эффективность существующей политической системы и рейтинг действующего канцлера снижаются, поскольку кризисная ситуация требует решений, которые были бы поддержаны всем населением, а не только блоком партий. Поэтому не исключена вероятность, что итоги будущих выборов в ФРГ приведут к изменению немецкой модели государственного управления, что делает вдвойне бессмысленным заимствование Россией стремительно устаревающих образцов.

} Cтр. 1 из 5