Переживет ли Договор о РСМД текущий кризис?

28 июня 2018

Несколько доводов в его пользу

Александр Савельев – главный научный сотрудник Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН.

Резюме: Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД), подписанный руководителями Советского Союза и Соединенных Штатов 8 декабря 1987 г., с самого начала вызывал неоднозначную реакцию экспертного сообщества СССР и некоторых представителей военно-политического руководства.

Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД), подписанный руководителями Советского Союза и Соединенных Штатов 8 декабря 1987 г., с самого начала вызывал неоднозначную реакцию экспертного сообщества СССР и некоторых представителей военно-политического руководства. Тем не менее документ продолжает действовать, внося серьезный вклад в обеспечение международной безопасности и стратегической стабильности. Благодаря этому соглашению из ядерных арсеналов России и Соединенных Штатов исключены крайне опасные средства средней дальности, способные в считанные минуты доставить ядерные боезаряды до целей в Европе.

Немного истории

Многие аспекты переговоров по РСМД достаточно полно описаны в книгах и статьях российских и зарубежных авторов. Тем не менее следует уточнить несколько важных моментов.

Прежде всего попытаемся ответить на вопрос о том, кто инициировал возврат Советского Союза за стол переговоров после того, как осенью 1983 г. Москва прервала их в связи с началом размещения американских ракет «Першинг-2» и «Томагавк» в Европе. Многие приписывают это возвращение исключительно Михаилу Горбачёву, занявшему пост генсека в марте 1985 г., т.е. в тот же месяц, когда переговоры возобновились. Если подойти формально, так оно и есть: Горбачёв избран генсеком 11 марта, на следующий день после смерти Константина Черненко, а переговоры возобновились 12 марта. Но даже не зная всей предыстории, невозможно представить, чтобы за один день СССР договорился с США о возобновлении переговоров, утвердил состав делегации, выработал директивы для переговорщиков, срочным порядком отправил их в Женеву, где уже на следующий день начались консультации. При этом Соединенные Штаты должны были осуществить все эти мероприятия также за один день, чтобы американская делегация прибыла в Женеву 12 марта к началу первого раунда. Такого просто не могло быть.

Решение было принято и согласовано с Вашингтоном задолго до 12 марта. И оно было коллективным. Горбачёв вряд ли играл в процессе его выработки главную роль. Тем более что он не входил в состав Комиссии Политбюро ЦК КПСС по наблюдению за переговорами, или «Большой пятерки» – главного органа, который вырабатывал решения в сфере разоружения. Отметим, что стороны окончательно договорились о возобновлении переговоров еще к концу 1984 г., а в январе 1985 г. по итогам встречи в Женеве госсекретаря Джорджа Шульца и министра иностранных дел Андрея Громыко было опубликовано совместное заявление, где было зафиксировано согласие продолжить переговоры по трем направлениям: средствам средней дальности, стратегическим наступательным вооружениям (СНВ) и о предотвращении гонки вооружений в космосе. Через три месяца переговоры начались в Женеве. На их начало не повлияла ни смерть Черненко, ни избрание нового главы партии.

Много неясностей и в вопросе о том, почему Советский Союз пошел на ликвидацию в рамках договора ракетного комплекса СС-23 «Ока». Эта система никогда не испытывалась на дальность свыше 500 километров. Однако американцы утверждали, что она подпадает под ограничения Договора, поскольку ракета таких габаритов должна иметь дальность свыше названного предела. Существует распространенное мнение, будто Горбачёв принял это решение под влиянием министра иностранных дел Эдуарда Шеварднадзе и в обход военных. Такое объяснение резонно, поскольку министр периодически нарушал установленный порядок выработки важных военно-политических решений. Это привело сначала к принятию в мае 1987 г. постановления ЦК КПСС, регулирующего порядок предоставления документов для утверждения на Политбюро, а затем и к открытому конфликту Шеварднадзе с Минобороны, в результате чего министр ушел в отставку, заявив, что в стране назревает военный заговор.

Но в случае с СС-23 «обходить» военных не требовалось. Во-первых, систему «Ока» фактически разменяли на американскую ракету «Лэнс-2», которая, несомненно, была бы развернута в Европе, не пойди СССР на ликвидацию СС-23. Иными словами, задачи Договора о РСМД по снижению угрозы неожиданного ядерного удара с коротким временем предупреждения об атаке не были бы выполнены. Это решение полностью соответствовало программе ядерного разоружения – «плану Горбачёва», который в конце 1985 г. был подготовлен Минобороны и Генштабом. Он предусматривал поэтапное ядерное разоружение всех стран к 2000 году. Авторы данного плана просто не могли серьезно возражать против выполнения одного из его этапов. Только после подписания и вступления в силу Договора о РСМД некоторые участники выработки советской позиции заявили, что они были против включения в параметры сокращений ракеты СС-23. В этом нет ничего необычного. При согласовании многих сложных и ответственных решений всегда находятся сторонники и противники того или иного подхода. Но в конечном итоге стороны приходят к единой точке зрения и единогласно утверждают общее решение.

Таким образом, можно констатировать, что как решение о возобновлении переговоров с США, так и согласование всех его положений принималось в СССР с участием всех заинтересованных ведомств, не исключая Минобороны и Генштаб. Серьезных возражений против Договора по РСМД эти ведомства не выдвигали. Определенные сомнения высказывались только в отношении включения в параметры Договора системы «Ока». Но и они в конечном счете были сняты, о чем свидетельствуют выступления высокопоставленных военных по итогам подписания документа.

Претензии к Договору

В первые 20 лет существования Договор о РСМД сравнительно редко упоминался в выступлениях политиков и военных, а также в работах экспертов. После того как к июню 1991 г. стороны завершили процесс уничтожения ракет средней и меньшей дальности (СССР ликвидировал 1846 ракет, в том числе 889 ракет средней дальности и 957 ракет меньшей дальности; США – 846 ракет, в том числе 677 ракет средней дальности и 169 ракет меньшей дальности), вопрос с данными вооружениями можно было считать закрытым. Но, как выяснилось впоследствии, в части военно-политического сообщества СССР и РФ постоянно накапливалось недовольство по поводу этого «несправедливого» международного соглашения. Оно вырвалось наружу после известной Мюнхенской речи Владимира Путина.

Президент России тогда заявил, что Договор о РСМД не имеет «универсального характера». Только Соединенные Штаты и Россия несут обязательства не создавать подобных систем вооружений. В то же время целый ряд стран имеет в арсеналах такие ракеты, а «многие другие» государства планируют поставить их на вооружение. К этому было добавлено, что «в этих условиях мы вынуждены задуматься об обеспечении своей собственной безопасности».

Часть военно-политического сообщества России эти слова президента восприняла как готовность выйти из Договора, хотя Путин об этом не сказал ни слова. Одним из первых, кто открыто заявил о такой готовности, был начальник Генштаба генерал Юрий Балуевский. Повторив аргументы, приведенные в речи президента, он подчеркнул, что в результате выполнения Договора Россия потеряла «многие системы такого оружия, которые были уникальны». В том же ключе выступил вице-премьер – министр обороны Сергей Иванов, который в беседе с журналистами в Мюнхене назвал Договор по РСМД «реликтом холодной войны». Он выразил обеспокоенность распространением в мире ракет средней и меньшей дальности и сказал, что это не может не учитываться Россией. Иванов также упомянул наличие ракет средней дальности у государств, расположенных недалеко от границ России – Индии, Пакистана, Северной Кореи, КНР, Ирана и Израиля. Китай при этом не упоминался.

Но главный аргумент против Договора, звучавший в официальных заявлениях российского руководства и в выступлениях многих экспертов – планы Вашингтона по развертыванию тактической системы ПРО в Европе. Ажиотаж вокруг них достиг в определенный момент уровня чуть ли не паники, когда президент Путин в апреле 2007 г. заявил о «появлении в Европе части американской системы ядерных вооружений» и системы «стратегического ядерного комплекса» США. Он сравнил размещение американской системы ПРО в Европе с развертыванием ракетных комплексов «Першинг», а всю ситуацию – «с той, которая привела к Карибскому кризису». Здесь же следует отметить, что «американские планы» никак не предусматривали размещения каких-либо «ядерных вооружений», а предполагаемая система противоракетной обороны не была стратегической, т.е. не имела возможности бороться со стратегическими баллистическими ракетами и их элементами (боеголовками) на стадии полета к целям. В последующих заявлениях (июнь 2007 г.)  Путин предупреждал, что в перечне вооружений, которые будут использованы против системы ПРО, могут присутствовать баллистические и крылатые ракеты.

В период президентства Дмитрия Медведева (2008–2012 гг.) напряжение вокруг Договора о РСМД несколько спало. При этом накал страстей вокруг американской системы ПРО только нарастал. Тем не менее объявленный в ноябре 2011 г. набор «контрмер РФ» в ответ на американские планы по развертыванию ПРО в Европе не включал в себя угрозу выхода из Договора. Речь шла только о возможности выхода Москвы из нового Договора о стратегических наступательных вооружениях 2010 года. Договор же о РСМД в этом заявлении вообще не упоминался.

Отсутствие угрозы выхода из Договора о РСМД в списке «контрмер» можно интерпретировать по-разному. Так, в случае выхода России из этого соглашения в Европе может повториться ситуация первой половины 1980-х годов. Иными словами, возникнет угроза размещения американских ракет средней дальности, способных в кратчайшие сроки поразить важнейшие объекты военно-политического управления в европейской части России. Но проблему ПРО в Европе, как ее понимали в Москве, отказ от выхода из Договора о РСМД не решал. Военные явно сумели убедить высшее политическое руководство в том, что на объекты противоракетной обороны США в Европе необходимо нацелить соответствующие российские ядерные системы. Стратегические наступательные вооружения для решения этой задачи не вполне подходят. Во-первых, у них уже имеются свои мишени, большинство из которых находятся на американской территории. Во-вторых, по тактико-техническим характеристикам такие вооружения (например, МБР) просто-напросто не могут стрелять на укороченные дистанции. Они создавались именно как межконтинентальные средства, а не как системы средней дальности. Поэтому можно предположить, что было принято решение о создании новых систем, которые, с одной стороны, не нарушали бы Договор о РСМД, а с другой – могли поражать все элементы европейской системы ПРО. Иными словами, была поставлена задача обойти названный Договор без прямого нарушения его основных положений.

Разумеется, это только предположение, но некоторые основания для подобного вывода, на наш взгляд, существуют. Так, в конце 2017 г. на вооружение должен был поступить новый стратегический ракетный комплекс РС-26 «Рубеж» («Авангард»), оснащенный четырьмя ядерными боеголовками нового типа. В послании Федеральному собранию 1 марта 2018 г. Путин подтвердил начало его производства. По тактико-техническим характеристикам он явно предназначен для поражения целей в Европе, хотя формально считается стратегическим, поскольку испытывался на межконтинентальную дальность (6 тыс. км). В целом ряде комментариев к появлению данной системы оружия это практически и не скрывается. Напротив, способность РС-26 поражать цели на средних дальностях, равно как и на межконтинентальных расстояниях, преподносится как одно из его главных достоинств. Если говорить о недостатках, то развертывание этого комплекса должно укладываться в количественные рамки нового Договора по СНВ 2010 г., поскольку данная система, как уже говорилось, однозначно относится к категории стратегических, ограничиваемых этим соглашением.

Еще одной системой, уже никак не ограниченной существующими международными договорами, является авиационный ракетный комплекс «Кинжал». О разработке и даже постановке на боевое дежурство этого комплекса сообщил Путин в том же послании от 1 марта 2018 года. «Кинжал», как и «Авангард», способен поражать цели в Европе. Его объявленная дальность действия – 2000 км, что значительно превосходит ограничения, установленные Договором о РСМД, в то же время формально не нарушая его положений. По своему дизайну система довольно проста: в ней сочетается истребитель-перехватчик в качестве носителя баллистической ракеты (дальностью до 500 км). Разумеется, ракета была модифицирована для установки на самолет, но, как отмечают специалисты, она весьма похожа на ракету оперативно-тактического комплекса «Искандер». Такое «простое» решение позволяет решить задачу нацеливания на объекты в Европе (и по необходимости в других регионах) в пределах, выходящих за рамки ограничений Договора о РСМД.

Таким образом, России в определенной мере удается решить проблему европейской ПРО путем создания новых систем вооружений, позволяющих без формального нарушения положений Договора о РСМД поставить под прицел объекты на территории Европы. Тем самым угрозы со стороны системы ПРО, о которых часто говорит российское военно-политическое руководство, должны быть нейтрализованы без выхода из данного соглашения.

Вопрос о нарушениях Договора

Вопрос о Договоре о РСМД в очередной раз встал со всей остротой в конце июля 2014 г., когда США официально обвинили Россию в нарушении этого соглашения. Речь шла об испытаниях новой крылатой ракеты наземного базирования большой дальности, что прямо запрещено Договором. Разумеется, Москва все эти обвинения отвергла, но с этого момента напряженность вокруг Договора продолжала нарастать.

Следует отметить, что еще до этого момента стороны обвиняли друг друга в нарушениях Договора. Так, Россия считала новым типом ракеты средней дальности американскую ракету-мишень для системы ПРО на базе второй и третьей ступеней МБР «Минитмен-2». Еще в январе 2001 г. МИД России сделал соответствующее заявление. Вопрос о ракетах-мишенях поднимался и в дальнейшем. Кроме того, в Москве считали, что «вооруженные» беспилотные летательные аппараты США подпадали под категорию запрещенных Договором крылатых ракет наземного базирования большой дальности. В качестве нарушений также назывались наземные пусковые установки системы ПРО, способные, по мнению России, осуществлять пуски крылатых ракет, некоторые другие. Американцы также приводили целый перечень возможных российских «нарушений», включая испытания системы «Авангард» на средние дальности. Но все же наиболее серьезным из этих обвинений следует считать проблему крылатых ракет наземного базирования, которую Соединенные Штаты подняли на высший уровень международной политики.

Следует отметить, что ход выполнения договоренностей в области ограничения и сокращения вооружений показывает, что обвинения в нарушениях того или иного соглашения являются обычной практикой. Такие проблемы (чаще всего малосущественные с точки зрения этих договоров), как правило, решались соответствующими органами, создаваемыми в рамках заключенных договоров (контрольных или консультативных комиссий). В ходе обсуждений стороны приводили аргументы и доказательства малоубедительности и безосновательности претензий. Только в редких случаях, как правило, при резком обострении международной обстановки, такие вопросы выносились на всеобщее обозрение и поднимались на высший уровень военно-политического руководства. Появление проблемы крылатых ракет наземного базирования как раз и совпало с таким обострением после известных событий в Крыму и на Украине. В противном случае вопрос был бы решен на уровне МИД РФ и Госдепартамента США с привлечением других ведомств без лишнего ажиотажа и огласки.

Стороны прекрасно понимают, что, вынося проблемы «нарушений» Договора на высший уровень, они  только ослабляют и расшатывают его. Все это может закончиться ликвидацией соглашения, которое, согласно официальным позициям сторон, соответствует их интересам и строго ими соблюдается.

Подобная ситуация сложилась между СССР и США во второй половине 1980-х гг., когда на высшем политическом уровне стороны обвиняли друг друга в нарушениях Договора по ПРО. Тогда удалось вовремя остановиться и решить проблемы без серьезного ущерба для Договора, который продолжил действие в последующее десятилетие, внося вклад в укрепление международной безопасности и стратегической стабильности.

Укрепление стратегической стабильности

Как указано в преамбуле Договора о РСМД, стороны заключили его, «руководствуясь целью укрепления стратегической стабильности». Действительно, насколько известно, прямых претензий к этому соглашению с точки зрения стратегической стабильности ни в СССР (России), ни в США не выдвигалось. Это относится как к официальным лицам, так и к исследователям проблем безопасности. Причина, по которой Договор вызывает неудовольствие части военно-политического и экспертного сообщества, кроется, на наш взгляд, в другом, а именно – в различном понимании проблемы безопасности и стратегической стабильности как таковых. Речь идет не только о том, что различное понимание присутствует в отношениях России и США, равно как и среди отдельных групп политиков, военных и экспертов внутри этих стран. В гораздо большей степени проблема заключается в предлагаемых путях укрепления стратегической стабильности.

В несколько упрощенном виде смысл концепции стратегической стабильности сводится к необходимости поддержания на высоком уровне возможностей ответного удара каждой из противостоящих сторон. При этом действия по укреплению данного потенциала можно интерпретировать по-разному. Наиболее прямолинейным подходом является прямое укрепление потенциала ответного удара (потенциала сдерживания) путем наращивания собственных вооружений, повышения степени их неуязвимости и защищенности от атаки противника. К таким действиям можно отнести и отказ от дальнейших сокращений вооружений с одновременным введением договорных ограничений на оборонительные системы. Последние рассматриваются как «дестабилизирующий фактор», поскольку их наличие ослабляет ответный удар в случае внезапного нападения противника. Эта точка зрения возобладала в среде российского военно-политического руководства.

Но есть и другой, не менее эффективный способ укрепления стратегической стабильности. При этом подходе внимание концентрируется прежде всего на ослаблении потенциала первого удара, в результате чего значительно повышается надежность ответного удара. Такой подход использован в целом ряде международных договоров по ограничению и сокращению ядерных вооружений, таких как СНВ-1 и СНВ-2.

Например, наряду с предусмотренными сокращениями общего числа ядерных боезарядов СССР (России) и США, развернутых на стратегических носителях, по Договору СНВ-1 предусматривалось сокращение на 50% советских тяжелых МБР. Эти средства, согласно базовым положениям концепции стратегической стабильности, являются наиболее дестабилизирующими. В них сочетается большое количество боезарядов (10 на каждом носителе), способность уничтожать высокозащищенные цели, а также уязвимость для первого удара. Дестабилизирующий характер МБР с РГЧ был признан российским руководством, предоставившим соответствующие обоснования для такого вывода. Как известно, Договор СНВ-1 был подписан, ратифицирован и выполнен сторонами в установленные сроки.

Еще более радикально вопрос о дестабилизирующих средствах первого удара решал Договор СНВ-2, полностью запрещающий любые МБР с РГЧ. После долгих дебатов Москва все же ратифицировала этот документ (в пакете с рядом протоколов). Но Договор так и не вступил в силу, поскольку американцы не пошли на пакетное решение вопроса. Тем не менее следует отметить, что Путин в 2000 г. выступил в поддержку этого соглашения, сумев убедить российских законодателей в его важности для укрепления безопасности страны.

Что касается Договора о РСМД, то решение о полной ликвидации целого класса ракетно-ядерного оружия, вне всякого сомнения, значительно укрепило безопасность сторон. Не говоря уже о положительном влиянии на общий климат международных отношений, это соглашение внесло серьезный вклад в повышение уровня стратегической стабильности, если рассматривать эту проблему с военно-технической точки зрения. Ведь эффективность первого удара определяется не только точностью попадания в цель ядерного боезаряда. Не меньшее значение имеет и скорость нанесения такого удара, вернее то время, которое проходит с момента обнаружения старта ракет атакованной стороной до прибытия боезарядов к намеченным целям. В случае с МБР это время исчисляется 20–30 минутами, что дает возможность жертве агрессии принять соответствующие полученным данным решения, в том числе и о нанесении ответно-встречного удара. При атаке баллистическими ракетами средней дальности, развернутыми в Европе, это время, согласно заключениям ряда экспертов, сокращается до нескольких минут. Вполне вероятно, что времени на принятие решения совсем не останется, т.е. ракеты достигнут целей еще до того, как руководство страны будет проинформировано о нападении. И это касается только России, поскольку при отсутствии Договора о РСМД американские ракеты могут быть развернуты (и это уже было) в Европе сравнительно недалеко от российских границ.

Ответное развертывание российских ракет средней дальности вблизи американских границ практически невозможно. Да оно и не решает проблемы укрепления безопасности, поскольку с точки зрения стратегической стабильности это может резко обострить стратегические отношения сторон и значительно повысить вероятность начала ядерной войны в случае возникновения серьезного кризиса. Вернее, сама попытка такого развертывания почти наверняка и вызовет этот кризис. Снять угрозу неожиданного нападения может только полный запрет на развертывание подобных систем оружия, что и предусмотрено Договором о РСМД.

Противники Договора в России говорят о неправомерности этого соглашения: РФ уничтожила гораздо больше систем средней и меньшей дальности, чем США. Но в ядерном противостоянии безопасность не определяется чисто количественными показателями. Ликвидация угрозы, которую представляли собой американские средства ядерного нападения, с лихвой перекрывает «выгоды» от обладания огромным потенциалом, многократно превышающим способность полного уничтожения вероятного противника на европейском континенте. Тем более что за рамками Договора о РСМД остался огромный арсенал тактического ядерного оружия.

Можно с сожалением констатировать, что военные (как российские, так и американские), по всей видимости, так и не смирились с тем, что победителей в ядерной войне быть не может. Иначе те «потребности», которые они формулируют в отношении числа ядерных боезарядов, «необходимых» для обеспечения безопасности страны, были бы на порядки ниже.

Сегодня, в условиях резкого ухудшения отношений России с Западом, сохранение действующих договоров по ядерному разоружению должно стать приоритетом в политике безопасности участников этих соглашений. Это относится как к новому Договору по СНВ, действие которого может быть продлено до 2026 г., так и к Договору о РСМД. Отказ от продления или выход из этих соглашений пагубным образом отразится на уровне международной безопасности и стратегической стабильности. Преимущества, которые якобы может дать бесконтрольное продолжение гонки ядерных вооружений, никак не перевесят реальной безопасности, обеспеченной названными Договорами.

} Cтр. 1 из 5