Существует ли «сепаратизм»?
Рассматривая проблему сепаратизма с точки зрения современного международного права, необходимо сделать акцент на фундаментальной дефиниции этого явления. И уже на первоначальном этапе мы сталкиваемся с большими сложностями ввиду наличия разнородных и зачастую противоречащих друг другу определений. Более того, в международно-правовых актах ООН сепаратизм толкуется исключительно в контексте принципа «территориальной целостности», который размыт еще больше. Так, согласно международному праву, основой государства является его суверенитет, который трактуется ООН как верховенство публичной власти на собственной территории и независимости при реализации внешней политики. Однако в дальнейшем отмечается, что «никакая часть суверенного государства не может быть отчуждена, передана другому государству и объявлена независимой, если эти решения не приняты в результате волеизъявления народа». До сегодняшнего дня ведущие эксперты в области международного права не могут объяснить данный юридический казус, который может одинаково безошибочно трактоваться с разных углов.
Напротив, принцип «самоопределения народов», также имеющий отдельные противоречия, прописан четче. Так, в Декларации Организации Объединенных Наций «О принципах международного права», принятой Генеральной Ассамблеей от 24 октября 1970 года, отмечается: «Все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права народы свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют своё экономическое, социальное и культурное развитие». В свою очередь, Венская Декларация подтверждает, что «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Основываясь на нормах ООН, Всемирная конференция по правам человека рассматривает отказ в праве на самоопределение как нарушение прав человека и подчеркивает необходимость эффективного осуществления этого права. Главный парадокс принципа самоопределения кроется в его VI статье, которая гласит: «Всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации объединённых Наций».
Комментируя парадокс, специалист в области международного права Мартти Коскенниеми в работе The Politics of International law – 20 years later поясняет: «На данный момент не существует конкретных, до конца оформленных международным правом, чётких критериев, на основании которых новое государство может быть признано или не признано мировым сообществом, а имеющаяся система де-факто не может гарантировать ни национальной целостности государств, ни права наций на самоопределение». При этом, неотъемлемым образом с принципом осуществления народами права на самоопределение связан принцип сотрудничества государств.
Одновременно с Уставом ООН принцип сотрудничества был зафиксирован в учредительных документах многих международных организаций, в международных договорах, многочисленных резолюциях и декларациях. Принцип сотрудничества также содержится в ст. 55 и 56 Устава ООН. В целом, принцип народов на самоопределение можно разделить на два ключевых аспекта: 1) культурно-социальный – естественное право народа быть собой; 2) аспект перераспределения власти и создания политических элит – политическое решение народа и принятие ответственности за него. Исходя из этого, становится понятно, что каждый субъект в силу своих политических интересов, оставляет за собой право на принятие решения о привилегированности того или иного принципа международного права. Иными словами, именно подобные юридические противоречия способствовали развитию политики двойных стандартов.
Сторонники принципа самоопределения народов говорят о том, что в условиях глобализации, когда стираются атрибуты национального государства, процесс территориального отчуждения неизбежен. Между тем, сторонники территориальной целостности заявляют о том, что Декларация ООН от 1970 г. была принята для того, чтобы облегчить процедуру международного признания государств-колоний. Однако сегодня этот довод не выдерживает никакой критики по двум ключевым причинам: 1) страны-метрополии не оказывали никакого давления на свои бывшие колонии и не препятствовали их международному признанию; 2) в контексте процесса деколонизации ООН принял ряд отдельных актов, которые учитывали специфику той или иной бывшей колонии. Более того, важно обозначить, что в контексте фундаментальных конвенций ООН термин «сепаратизм» отсутствует как таковой. Ссылка на Хельсинкский акт 1975 г. также не актуальна.
Напомним, что он разделен на три основных раздела: 1) военно-политический; 2) экономический; 3) гуманитарный. И если об актуальности последних двух разделов можно еще дискутировать, то основной блок соглашений перестал де-факто существовать с 3 октября 1990 года. В третьем разделе акта обозначено: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, также границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут, соответственно, воздерживаться также от любых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника». Исходя из этого, с юридической точки зрения, принцип нерушимости границ был нарушен уже фактом объединения Германии. В дальнейшем распад СССР и Югославии, без всяких сомнений, поставил крест на актуальности основополагающих принципов: 1) невмешательство во внутренние дела другого государства; 2) применение силы или угроза применения силы. Таким образом, Хельсинкский акт от 1975 г. де-факто трактуется тем или иным государством, исходя из конкретной выгоды тех или иных положений. Подобная система работает в случае использования фактора Хельсинкского акта в рамках императивы сильного государства против слабого.
В целом, единственным документом, где делается попытка дать юридическое определение сепаратизму, является Шанхайская конвенция от 2001 г. о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В частности, в вышеназванном документе отмечается: «Сепаратизм – какое-либо деяние, направленное на нарушение территориальной целостности государства, в том числе на отделение от него части его территории, или дезинтеграцию государства, совершаемую насильственным путем». И в данной ситуации мы видим противоречащие друг другу определения. Во-первых, конвенция не дает четких критериев и пояснений «каких-либо деяний», направленных на нарушение «территориальной целостности», которая определяется в расплывчатых формулировках Декларации ООН. Во-вторых, в рамках данной дефиниции смешаны противоположные друг другу принципы «отчуждения территории» и «дезинтеграции государства».
В-третьих, в определении говорится о «насильственных мерах», т.е. агрессии извне, и нет никаких механизмов по борьбе с проблемами, носящими внутренний характер. Существует и ряд других юридических парадоксов, которые противоречат нормативно-правовым актам ООН, на которые делаются ссылки в преамбуле данной конвенции. С другой стороны, конвенция распространяется лишь на страны-участницы Шанхайского форума, что придает ей сугубо региональную значимость. Таким образом, анализ фундаментальных нормативно-правовых актов ООН показывает, что «сепаратизма» не существует, так как единственная международная универсальная организация до сегодняшнего дня не смогла дать его конкретную дефиницию и выработать механизмы по борьбе с ним. Отсюда вытекает вывод о том, что любые призывы борьбы с «сепаратизмом и сепаратистами» – это призывы к борьбе с тем, чего, по сути, не существует.
Природа и особенности феномена «территориального отчуждения».
Деколонизация, распад СССР и Югославии, постколониальные войны в Африке привели к возникновению множества независимых государственных образований. Некоторые получили международное признание и включены в системную матрицу, другие находятся в непризнанном или частично признанном состоянии. Чтобы понять природу территориального отчуждения, необходимо рассмотреть основные факторы, побуждающие отдельные субъекты отделяться от того или иного государства.
Экономический фактор. Долгое время богатые регионы стремились отделиться от государства, не желая платить большие налоги, установленные центральной властью. Так, желание Каталонии отделиться от Испании связано, прежде всего, с экономическими причинами. Нельзя и не отметить, что именно экономический фактор сегодня определяет желание курдов, проживающих в Ираке получить международную поддержку в своем стремлении к независимости от официального Багдада. Известно, что Курдистан – наиболее богатый природными ресурсами регион Ирака. Тамильские районы в Шри-Ланке и Южный Судан также являются яркими примерами преобладания экономического фактора в стремлении к независимости.
Политико-идеологический фактор. Различие в политических и идеологических базисах строительства единого государства и стремление различных элит к получению собственных дивидендов привели к расколу Кореи на Северную (просоветскую коммунистическую) и Южную (прозападную, а впоследствии и более либерально-демократическую) части. Политико-идеологический фактор также лежит в основе территориальных проблем Китая, связанных с Тайванем и Тибетом.
Этнический фактор обусловлен стремлением определенного этноса, составляющего большинство в рамках того или иного государственного образования, к отчуждению от него и дальнейшему получению статуса независимой страны. Наиболее яркий пример – Страна Басков, которая долго вела ассиметричную войну с Испанией и Францией за создание собственного баскского государства. Другие не менее известные примеры – Косово и Северный Кипр, где албанцы и турки, заявляя о дискриминации со стороны сербов и греков, объявили о создании собственных государственных очагов на территориях Сербии и Республики Кипр соответственно.
Историко-правовой фактор в определенной степени переплетен с этническим и наиболее распространен в Африке и на постсоветском пространстве. Так, границы бывших африканских колоний определялись без учета исторических, этнических и религиозных особенностей, что породило череду вооруженных конфликтов, не прекращающихся по сегодняшний день (Эфиопия, Конго, Сьерра-Леоне и т.д.). Конфликты, возникшие на постсоветском пространстве, также стали результатом недальновидной политики ряда советских лидеров. Нагорный Карабах, компактно населенный армянами-христианами, был передан в состав Советского Азербайджана. Практически в аналогичном русле осуществлялась политика по отделению осетинского народа (включение Южной Осетии в состав Грузинской ССР). В эту категорию можно отнести и проблему, и историко-правовую оценку включения Крыма в состав Украинской ССР.
Религиозный фактор. Классические примеры доминирующей роли данного фактора – Ирландия и Ливан. Ирландцы-католики в начале XX века организовали первое вооруженное сопротивление против Британии, не желая находится в политической зависимости от англичан-протестантов. Благодаря мощной поддержке ирландской диаспоры в США, Ирландия добилась цели. Сегодня существует вопрос относительно того, насколько католики Ольстера (Северная Ирландия) также хотели бы получить независимость и воссоединиться с Ирландией. Ливан по причине межрелигиозного конфликта прошел через пятнадцатилетнюю кровопролитную гражданскую войну, но в итоге диалог между конфессиями позволил сформировать сбалансированную политическую систему, с помощью которой удалось избежать распада страны на десятки частей. Религиозный фактор также находится в эпицентре таких конфликтов, как арабо-израильский (вопрос Иерусалима – центра трех мировых религий) и индо-пакистанский (вопрос штатов Джамму и Кашмир).
Несмотря на наличие того или иного доминирующего фактора, каждый конфликт требует тщательного изучения ввиду существенных нюансов, без которых невозможно найти глубинные причины его возникновения. Сама природа территориального отчуждения подчинена своей логике, в основе которой могут лежать как локальные интересы (баски, каталонцы), так и интересы других внешних групп (Ирландия, Косово). Причем успех того или иного движения зависит от единства интересов локальных внутриполитических элит и популярности идеи самоопределения в обществе.
Так, движения «Шинн Фейн» в Ольстере и «Батасуна» в Стране Басков чрезвычайно популярны в обществе, и у лидеров вышеназванных течений нет принципиальных политических и идеологических противоречий. С другой стороны, никто не может воспринимать всерьез стремление народа мяо в Камбодже и Китае к независимости или движение бретонцев и баварцев во Франции и Германии соответственно.
Интересны и подходы международного сообщества к новообразованным государствам. Так, в случае с Югославией определенные страны пренебрегли принципом «территориальной целостности» в пользу «принципа народов на самоопределение». При этом те же самые государства делают акцент на принципе территориальной целостности, когда речь идет об Абхазии, Южной Осетии или Приднестровье. Существует «сбалансированный подход» к двум основополагающим принципам международного права, и ярким примером реализации такого подхода является Нагорно-Карабахская Республика. НКР, несмотря на свой международный юридический статус непризнанной республики, имеет официальные представительства в ряде стран Европы, США и на Ближнем Востоке. США, не признающие НКР де-юре, оказывают ей официальную финансовую поддержку по линии программы USAID. Более того, развивается и процесс локального признания, когда одни субъекты государства де-факто признают независимость другого субъекта вопреки официальной позиции федеральной власти и её законодательных органов. На сегодняшний день Нагорный Карабах уже получил поддержку и признание от ряда американских и австралийских штатов, округов и городов. А в парламенте Литвы сформирована официальная группа дружбы с НКР.
Четвертый подход сложился вокруг Шотландии, стремление которой к независимости в отличие от басков и ирландцев проходит исключительно в рамках дипломатии и переговоров с официальным Лондоном. Так, международное сообщество, ссылаясь на фактор мирного движения к независимости с согласия британских властей, готово его поддержать. Но «шотландский парадокс» заключается в том, что большинство жителей страны не на стороне независимости. Так, по данным опросов, после создания парламента доля сторонников независимости сократилась с 70% до 25 %, а доля сторонников автономии выросла с 32% до 65%.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что нынешние этнополитические конфликты, порожденные различными объективными и субъективными причинами, остаются неразрешенными и представляют угрозу международной безопасности по причине их «отчуждения» самим международным сообществом. Распад СССР ознаменовал начало новой системы международных отношений, которая отвергла новые элементы, исходя из логики узких национальных интересов. При этом принцип избирательного подхода к тем или иным де-факто государствам порождает новые очаги этнических и религиозных конфликтов в различных точках мира.
