Жесткий ответ Северной Корее

23 августа 2017

Как ударить по болевым точкам Пхеньяна

Джошуа Стэнтон – вашингтонский юрист, один из авторов закона об ужесточении санкций США против КНДР (North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act, 2016).

Сун Йон Ли – профессор Школы права и дипломатии Флетчера в Университете Тафта.

Брюс Клингнер – старший научный сотрудник по Северо-Восточной Азии фонда Heritage.

Резюме: КНДР уже способна нанести ядерный удар по Японии или Южной Корее, а в скором времени сможет угрожать материковой части США. Северокорейский лидер Ким Чен Ын отнюдь не реформатор, хотя в это хотелось бы верить многим в Вашингтоне и Сеуле.

Четверть века США и Южная Корея старались убедить КНДР отказаться от ядерных амбиций. С начала 1990-х гг. Вашингтон пытался договориться с Пхеньяном, а Сеул придерживался стратегии экономического вовлечения, оказывая Пхеньяну помощь субсидиями и инвестициями, несмотря на продолжающуюся разработку ядерного оружия. Позже, после того как в 2006 г. Пхеньян испытал атомную бомбу, под давлением Соединенных Штатов Совет Безопасности ООН ввел санкции против КНДР. Однако, прислушавшись к просьбам Южной Кореи и опасаясь недовольства Китая, США не стали использовать все свои дипломатические и финансовые возможности, чтобы добиться выполнения санкций. В любом случае целью было побудить Северную Корею открыться для внешнего мира и приостановить ядерную и ракетную программы.

Сочетание санкций и субсидий провалилось. КНДР уже способна нанести ядерный удар по Японии или Южной Корее, а в скором времени сможет угрожать материковой части США. Северокорейский лидер Ким Чен Ын отнюдь не реформатор, хотя в это хотелось бы верить многим в Вашингтоне и Сеуле. Он сделал ставку на усовершенствование ядерного арсенала, который его дед и отец получили за миллиарды долларов и миллионы жизней, и от реализации этой задачи зависит его легитимность. Он согласится на разоружение только в чрезвычайном случае, когда под угрозой окажется выживание его режима.

Чтобы защитить Соединенные Штаты и их союзников от северокорейской угрозы и не допустить дальнейшего распространения ядерного оружия, администрации Трампа нужно отказаться от непоследовательной политики санкций и субсидий одновременно. Необходимо блокировать иностранные финансовые операции северокорейских руководителей и компаний, а также принять меры против государств, которые им помогают. Мир столкнулся с самой серьезной ядерной угрозой со временем Карибского кризиса, и пора действовать решительно.

Государство-изгой

На протяжении десятилетий Северная Корея оставалась для США кризисом второго уровня, приоритетом в сфере нераспространения был Иран, в гуманитарной сфере – Судан, а в сфере безопасности – Ирак. Начиная с Билла Клинтона, все американские президенты тянули время, надеясь, что северокорейский режим рухнет сам собой, а иногда они даже оказывали ему помощь или ослабляли санкции. Последние три администрации заключали соглашения, благодаря которым Пхеньян получал живые деньги в обмен на лживые обещания. КНДР вновь и вновь соглашалась свернуть свою ядерную программу, но ничего не делала.

В 1994 г. Клинтон подписал первое соглашение США с Пхеньяном: документ, известный как Рамочное соглашение, предполагал щедрую помощь топливом и содействие в строительстве двух ядерных реакторов в обмен на обещание Ким Чен Ира приостановить урановую и плутониевую программы. В 2002 году президент Джордж Буш-младший, узнав, что Пхеньян тайно занимается обогащением урана, прекратил оказание помощи. После этого Ким Чен Ир аннулировал соглашение, вышел из Договора о нераспространении ядерного оружия и приказал возобновить работу плутониевого реактора. Несмотря на эту историю, в 2007 г. Буш подписал собственное соглашение с КНДР, которое позволяло северокорейским компаниям использовать долларовую систему, предусматривало увеличение помощи и ослабление санкций. Кроме того, Северную Корею планировалось вычеркнуть из списка стран, спонсирующих терроризм. Около года Пхеньян тянул с подписанием протокола о верификации. В итоге сделка сорвалась, когда Буш покидал свой пост.

Вступая в должность президента, Барак Обама обещал протянуть руку Ким Чен Иру, если тот разожмет кулак. Через несколько месяцев Ким ответил испытанием ракеты большой дальности с ядерным зарядом. Однако Обама не менял позицию. По соглашению от 29 февраля 2012 г. США обещали Северной Корее помощь в обмен на замораживание ядерных и ракетных испытаний. Через шесть недель после сообщения о достигнутых договоренностях Пхеньян провел испытания ракеты большой дальности.

Урок, который нужно извлечь из всех этих эпизодов, очевиден: очередной листок бумаги не разрешит разногласий. Пхеньян уже подписывал, а потом в одностороннем порядке выходил из двух соглашений МАГАТЭ, Договора о нераспространении ядерного оружия, нарушал межкорейское соглашение о денуклеаризации, рамочное соглашение 1994 г., совместное заявление 2005 г., договоренности 2007 и 2012 годов.

Деньги ни за что

Пока Вашингтон вел переговоры по соглашениям с Пхеньяном, Сеул осуществлял программу экономической помощи и инвестиций в Северную Корею, надеясь вовлечь ее в глобальную экономику, посеять зерна капитализма и постепенно либерализовать режим в КНДР. С 1991 по 2015 г. Сеул вложил в казну соседа не менее 7 млрд долл., еще 1,3 млрд дали США, а частные инвестиции из Китая, Южной Кореи и Европы составили несколько миллиардов. Программа вовлечения, известная в Южной Корее как «политика солнечного тепла» продолжалась с 1998 по 2008 г., в период президентства Ким Дэ Чжуна и Но Му Хена. Приток наличных в казну помог Ким Чен Иру справиться с экономическим кризисом, который к тому времени уже привел к мятежу в армии КНДР.

Крах программы вовлечения был так же неизбежен, как провал Рамочного соглашения. В основе обоих лежала ошибочная идея о том, что капитализм способствует распространению либерализма в деспотичном государстве. За последние 20 лет Китаю и России удалось справиться с внутренней оппозицией и начать угрожать Соединенным Штатам и их союзников, приветствуя при этом принципы капитализма. В 2003 г., регулярно обналичивая чеки от Сеула, Пхеньян предупреждал партийных функционеров в государственной газете: «Старый трюк империалистов заключается в идеологическом и культурном проникновении перед началом открытой агрессии». Режим рассматривал вовлечение как «скрытый, искусный и подлый метод агрессии, интервенции и доминирования». Неудивительно, что при таком подходе Ким Чен Ир не был готов открыть Северную Корею для остального мира. Больше всего он опасался тех политических изменений, которые обещали сторонники политики вовлечения.

КНДР разрешила построить несколько капиталистических анклавов. Но, пожиная финансовые плоды, Пхеньян тщательно изолировал эти анклавы от северокорейского общества. С 2002 г. южнокорейцы стали приобретать невероятно дорогие и тщательно контролируемые туры в живописный, но малонаселенный горный район Кымган на юго-востоке КНДР. (Поездки прекратились в 2008 г., когда северокорейский солдат застрелил гражданку Южной Кореи, отправившуюся на неразрешенную утреннюю прогулку.) С 2004 г. южнокорейские компании стали нанимать тысячи северокорейских работников на предприятия в индустриальном парке Кэсон, в нескольких милях к северу от демилитаризованной зоны. К 2015 г. на предприятиях комплекса работали 54 тыс. северокорейцев (большая часть их зарплат скорее всего отправлялась в государственную казну).

В 2016 г. после четвертого ядерного испытания и запуска ракеты Сеул, наконец, осознал, что Пхеньян может использовать доходы от Кэсона для финансирования ядерной программы, и вышел из проекта. Ведущий кандидат на президентских выборах в Южной Корее в 2016 г. Мун Чжэ Ин призывал вновь открыть и расширить комплекс в Кэсоне, но резолюция Совбеза ООН, принятая в том же году,  запретила те виды «государственной и частной финансовой поддержки» торговли с КНДР, которые позволяли индустриальному парку функционировать, без особого разрешения комитетов ООН, а США могут – и должны – блокировать подобные разрешения.

Политика вовлечения не изменила Пхеньян, но ему часто удавалось вовлечь в коррупцию иностранцев. Возьмем ситуацию с Associated Press. Открывая бюро в Пхеньяне в 2012 г., агентство обещало проложить путь к «лучшему пониманию» и «точно отражать» жизнь северокорейцев, следуя «стандартам, которые действуют в корпунктах AP во всем мире». Тем не менее именно оно, а не КНДР, пошло на уступки, согласившись на цензуру и транслирование пропаганды режима, игнорируя при этом заметные новостные поводы – например, обрушение жилого дома или пожар в гостинице рядом с бюро.

Иностранные турагентства, обещавшие продвигать гласность, на деле лишь снабжали руководство КНДР твердой валютой и заставляли туристов посещать пропагандистские мероприятия. Пхеньянский университет науки и технологий был основан христианскими миссионерами в 2010 г., чтобы, по их собственным словам, помочь Северной Корее «стать членом международного сообщества». Однако диссиденты утверждают, что режим использует университет для подготовки хакеров. А сотрудники гуманитарных миссий, чтобы избежать высылки или ареста, вынуждены соблюдать правила карточной системы, которая отдает предпочтение гражданам, наиболее лояльным режиму.

Обещанные результаты политики вовлечения так и не достигнуты. После смерти отца Ким Чен Ын активизировал проведение ядерных и ракетных испытаний, вытеснил иностранные СМИ и еще плотнее закрыл границы страны. Он расширил тюрьмы, начал проводить масштабные чистки и даже, по некоторым данным, отправил наемных убийц для ликвидации своего сводного брата в малайзийском аэропорту в начале этого года. Партийная элита в Пхеньяне стала богаче, чем 10 лет назад, но все эти люди живут в постоянном страхе оказаться в опале и стараются бежать из страны. Хотя массового голода, от которого страдали сельские районы КНДР в 1990-е гг., сейчас нет, многие северокорейцы недоедают.

Северокорейское общество изменилось за последние два с лишним десятилетия. Рынки обеспечивают граждан продуктами питания, потребительскими товарами и информацией. Однако, как отмечают экономисты Маркус Ноланд и Стивен Хаггард, эти изменения произошли вопреки усилиям власти, а не благодаря им. Драйвером стали самые бедные и маргинализированные граждане, которые были вынуждены заняться контрабандой, часто рискуя оказаться в тюрьме или погибнуть. США и их союзникам нужно сосредоточиться на признаках реальных изменений, а не на переговорах об очередном соглашении с режимом с целью сохранить статус-кво.

Добрые полицейские

В 2006 г., после почти 10 лет переговоров и поставок гуманитарной помощи, КНДР провела первое ядерное испытание. В ответ Совет Безопасности ООН принял серию резолюций о санкциях, а Соединенные Штаты начали вялую кампанию по использованию собственных санкций, чтобы заставить Пхеньян разоружаться. После различных ядерных испытаний Буш и Обама говорили жестко, но им не удавалось подкрепить слова действиями. Кроме того, продолжавшееся оказание помощи и инвестиции нивелировали эффект санкций.

Слабое соблюдение санкций позволило Пхеньяну отмывать деньги, финансируя ядерный арсенал и совершая новые преступления против человечности через американские банки. Пхеньян получил большую часть этих денег посредством незаконной деятельности, а затем смешивал эти средства с легальными доходами, чтобы скрыть происхождение грязных денег. Данные ООН и Министерства юстиции США подтверждают, что КНДР продолжает платить, получать и хранить средства в американских долларах. Министерство финансов в состоянии положить конец этой практике, поскольку все транзакции в долларах должны проходить через американские банки.

С 2005 по начало 2007 г. оно так и поступало. Представители Минфина США предупреждали банкиров по всему миру, что КНДР получает деньги от продажи наркотиков, контрафактной продукции и торговли оружием и, проводя операции с этими средствами, банки рискуют лишиться доступа к долларовой системе. Чтобы продемонстрировать серьезность своих намерений, Минфин выбрал Banco Delta Asia, небольшой банк в Макао, который отмывал деньги для КНДР, и заблокировал ему доступ к долларовой системе. После этого другие банки заморозили или закрыли счета Северной Кореи, опасаясь аналогичных санкций и испорченной репутации. Даже государственный Банк Китая отказался выполнять распоряжение правительства КНР о переводе средств Banco Delta Asia на другие счета, контролируемые Пхеньяном. Бывший сотрудник американского Минфина Хуан Сарате пояснил, что, благодаря усилиям Штатов, «удалось изолировать Пхеньян от международной финансовой системы в беспрецедентной степени». Этот эпизод также показал, что если интересы китайских банков вступают в противоречие с интересами правительства КНР, банкиры защищают доступ к долларовой системе. Как отмечал Сарате, «возможно, главный урок заключается в том, что китайцев можно вынудить следовать примеру Минфина США и действовать вопреки государственной внешней политике и политических интересов».

Однако в начале 2007 г. в рамках усилий Буша по денуклеаризации КНДР, Минфин вернулся к прежней политике, позволив северокорейским долларам свободно проходить через американскую банковскую систему. К июлю 2014 г. Минфин заморозил активы всего 43 (не очень высокопоставленных) чиновников и компаний из КНДР по сравнению с 50 – из Белоруссии (включая президента и членов правительства страны), 161 – из Зимбабве, 164 – из Мьянмы (включая военную хунту и ведущие банки), почти 400 – из Кубы и более 800 – из Ирана. Иностранные банки, проводившие операции для Кубы, Ирана или Мьянмы рисковали стать объектом санкций и выплачивать многомиллионные штрафы. В результате многие банки старались не вести дела с этими странами. Однако ведение бизнеса с КНДР не несло подобных рисков и поэтому свободно продолжалось до февраля прошлого года, когда Конгресс принял закон о новых санкциях. Документ запрещает северокорейским банкам проводить платежи через долларовую систему. Но поскольку ограничения вступили в силу только в ноябре прошлого года, говорить об их эффективности пока рано. Например, чтобы начали работать жесткие санкции против Ирана, потребовалось три года.

Санкции ООН выглядят жесткими на бумаге, но страны-члены часто их не соблюдают. Китай, например, демонстративно голосовал за каждый пакет санкций, а потом грубо нарушал их. Китайские госкомпании продавали Пхеньяну тягачи для ракетных пусковых установок, китайские банки отмывали деньги режима, китайское правительство разрешало северокорейским компаниям, подвергшимся санкциям, и хакерам, атаковавшим Sony Pictures в 2014 г., действовать на своей территории, китайские порты осуществляли перегрузку оружия и материалов для ядерной и ракетной программ КНДР и предметов роскоши для режима. И все это – не опасаясь наказания.

Другие страны несут свою долю вины. До 2016 г. Южная Корея позволяла почти 100 млн долл. из Кэсона ежегодно оседать на счетах Пхеньяна, не интересуясь, как используются эти деньги. Хотя резолюции ООН обязывали Сеул следить за тем, чтобы северокорейский режим не расходовал средства Южной Кореи на ядерную программу. Корабли, которые КНДР использует для контрабанды оружия, ходят под флагами Камбоджи и Монголии; северокорейские ученые-ядерщики посещают лаборатории в Италии и России; рабов из Северной Кореи продают на стройки в Катаре, рудники в Малайзии и верфи в Польше; северокорейские военные готовят угандийских пилотов и делают оружие для Ирана и Намибии; северокорейские медики продают лекарства-пустышки в Танзании; северокорейские генералы покупают швейцарские часы. Выступая на слушаниях в комитете Конгресса в 2015 г., эксперт Ларри Никш оценил доходы КНДР от «различных форм сотрудничества» только с Ираном более чем в $2 млрд в год. Объем средств, которые Пхеньян получил, нарушая санкции, невелик по глобальным стандартам, но этого оказалось достаточно, чтобы режим оставался у власти и развивал ядерную программу.

Закручивание гаек

Четвертое ядерное испытание, проведенное КНДР в январе 2016 г., заставило США и Южную Корею перейти к более последовательному финансовому и дипломатическому давлению. Сеул не мог требовать от других стран соблюдения санкций, если сам нарушал их в Кэсоне. Закрытие индустриального комплекса позволило Сеулу использовать свое дипломатическое влияние на союзников, чтобы противодействовать Северное Корее.

В Вашингтоне принятие закона о новых санкциях заставило администрацию Обамы рассматривать отмывание денег Северной Кореей в соответствии с законом о борьбе с терроризмом и назвать нескольких северокорейцев, включая Ким Чен Ына, нарушителями прав человека. Сегодня Минфин США заморозил долларовые активы более 200 северокорейских компаний. Это значительный прогресс, но эффект пока не сопоставим с давлением, которое оказывалось на Иран. Кроме того, не предпринимаются активные усилия для выявления и блокирования северокорейской сети отмывания денег. Еще одна резолюция Совбеза ООН, принятая в ноябре 2016 г., должна была убедить колеблющиеся государства соблюдать санкции против КНДР, но поскольку угрозы подвергнуться вторичным санкциям нет, Фиджи и Танзания дают свой флаг северокорейским судам, Иран и Сирия покупают северокорейское оружие, в Намибии по-прежнему располагается северокорейский оружейный завод, а китайские банки продолжают отмывать деньги.

В сентябре 2016 г. на фоне пятого ядерного испытания Соединенные Штаты впервые обвинили китайскую компанию в нарушении санкций ООН и США и блокировали счета ее китайского банка. По данным властей, Dandong Hongxiang Industrial Development Company осознанно помогала подвергшемуся санкциям северокорейскому банку отмывать миллионы долларов через американские банки. Но администрация Обамы не стала преследовать китайские банки, участвовавшие в схеме, хотя резолюции ООН и правила американского Минфина обязывали банки расследовать подозрительную деятельность и сообщать о ней. Это ошибка: санкции не сработают, если китайские банки продолжат нарушать санкции, а китайские банки не будут соблюдать санкции, пока Соединенные Штаты не начнут наказывать нарушителей. Именно вторичные санкции, изолировавшие КНДР в 2005-2007 гг., заставили Мьянму пойти на политические реформы в 2012 г., а Иран – вернуться за стол переговоров в 2014-м.

Это мы уже проходили

«Голуби» в Вашингтоне и Сеуле по-прежнему призывают возобновить экономическое вовлечение и даже прекратить совместные военные учения США и Южной Кореи в надежде, что в ответ КНДР заморозит свою ядерную программу. Но Обама пытался вести переговоры – безрезультатно. В 2009 г. экс-президент Клинтон отправился в Пхеньян на встречу с Ким Чен Иром. Он добился освобождения двух американских журналистов и пригласил КНДР на переговоры по денуклеаризации, но Пхеньян отверг это предложение. В том же году Стивен Босуорт, спецпредставитель США по Северной Корее, посетил Пхеньян, чтобы вновь пригласить ее за стол переговоров, но вернулся с пустыми руками. В 2013 г. Обама пытался отправить в Пхеньян Роберта Кинга, спецпосланника по вопросам прав человека в КНДР, но в последний момент северокорейское руководство отменило визит. Незадолго до ядерного испытание в январе 2016 г. американские и северокорейские дипломаты обсуждали возможность начала переговоров по мирному договору, но Пхеньян настаивал на том, что его ядерная программа не будет стоять в повестке.

Дипломатические усилия провалились, потому что Пхеньян по-прежнему решительно настроен на наращивание ядерного потенциала. Возобновление переговоров ни к чему не приведет: Пхеньян не заморозит ядерную и ракетную программы, находясь так близко к обретению эффективного арсенала. Любые уступки со стороны США без необратимого прогресса на пути разоружения нанесут только больше вреда. Прекращение совместных военных учений США и Южной Кореи ослабят боеготовность войск в период, когда ракеты КНДР угрожают южнокорейским городам. А Пхеньян всегда сможет использовать возобновление учений как предлог для запуска ядерных реакторов и проведения ракетных испытаний. Пхеньян будет таким же образом использовать любое применение санкций ООН, вмешательство в поставки северокорейского оружия, прием диссидентов и любую критику преступлений режима против человечности.

КНДР сегодня заявляет, что начнет разоружение только после того, как США и Южная Корея приступят к переговорам по мирному договору об официальном завершении Корейской войны. Но Пхеньян не хочет ни мира, ни мирного договора. Он хочет переговоров по мирному договору – чем продолжительнее и бессодержательнее, тем лучше. Вовлекая США в мирный процесс, КНДР надеется заглушить критику преступлений против человечности, легитимировать режим, заставить Южную Корею уменьшить оборонительные силы, вынудить США и ООН снять санкции и в конечном итоге добиться вывода американских войск с Корейского полуострова. Пхеньян без сомнения отклонит все просьбы о верификации, а на новые уступки будет отвечать новыми требованиями и провокациями.

Не нужно быть хорошим парнем

Надежды на денуклеаризацию КНДР могут быть связаны только с убеждением в том, что она должна разоружаться и реформироваться или в противном случае – погибнет. Для этого Соединенным Штатам придется осуществлять жесткую кампанию политического давления и финансовой изоляции. Начать следует со штрафов и санкций против китайских банков, которые нелегально поддерживают контакты с северокорейскими финансовыми учреждениями и не сообщают о подозрительных транзакциях в Минфин США. Нужно также потребовать, чтобы банки сообщали о северокорейских офшорных активах. Соединенные Штаты и Южная Корея должны сотрудничать с северокорейскими дипломатами, готовыми сообщить о схемах отмывания денег, и способствовать их бегству из страны. Один из командующих ВМС США Фредрик Винченцо отмечал в докладе в октябре прошлого года: США и Южная Корея должны попытаться убедить элиту в Пхеньяне, что у нее есть будущее в свободной, демократической, объединенной Корее, а в случае войны эти люди будут нести ответственность за атаки против мирных жителей. Также надо пригрозить судебным преследованием тем, кто замешан в преступлениях против северокорейцев, и пообещать амнистию тем, кто будет с ними сотрудничать.

Поскольку Пхеньян последовательно нарушал все соглашения, Соединенным Штатам нужно продолжать выявление активов режима, пока не произойдет необратимое и контролируемое разоружение. До этого момента Вашингтон при содействии ООН должен следить за тем, чтобы Пхеньян покупал и импортировал только продукты питания, лекарства и товары, необходимые для гуманитарных нужд населения КНДР. Разблокировать северокорейские активы можно только в обмен на доказанные результаты сворачивания ядерной и ракетной программ, вывод артиллерийских частей, нацеленных на Сеул, и гуманитарные реформы. Пока Северная Корея остается закрытым обществом, внешние инспекции не проверят разоружение страны. Только финансовое давление может заставить КНДР пойти по пути Мьянмы, которую санкции вынудили постепенно открыть общество.

Для эффективной работы санкций требуется многолетний сбор информации и коллективные усилия. Режим санкций бессмысленно то включать, то выключать. Поэтому для реализации такой стратегии потребуется время, решимость и понимание, что отношения Соединенных Штатов с Пхеньяном могут ухудшиться, прежде чем наступит улучшение. То же самое можно сказать и об отношениях с Пекином. В ответ на жесткие санкции против КНДР Китай скорее всего повысит пошлины на импорт товаров из Южной Кореи, Японии и США, усилит антиамериканскую риторику, предпримет агрессивные военные шаги в Тихом океане и попытается обойти санкции, отправляя продукты питания и другие товары в Пхеньян. Тем не менее Пекин не захочет вести торговую войну или вступать в серьезный вооруженный конфликт. Китайские банки и торговые компании уже доказали, что ценят доступ к американской экономике больше, чем связи с КНДР.

Китай, вероятно, будет оказывать дипломатическое и финансовое давление на Северную Корею, если посчитает, что в противном случае Соединенные Штаты начнут дестабилизировать режим у его северо-восточной границы. Поэтому Вашингтон должен дать понять Ким Чен Ыну и председателю КНР Си Цзиньпину, что предпочтет хаотично распадающийся режим стабильной, обладающей ядерным оружием Северной Корее. Проблема американской дипломатии в отношениях с Пхеньяном заключалась не в отсутствии доверия, а в рычагах давления и готовности их использовать. Вашингтон должен пригрозить тем, что Пхеньян ценит больше, чем свое ядерное оружие, – выживанием режима.

Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 3, 2017 год. © Council on Foreign Relations, Inc.

} Cтр. 1 из 5