Афганистан и новая неопределенность

18 декабря 2014

Вызовы для России и Центральной Азии

М.А. Конаровский – кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Центра изучения Восточной Азии и ШОС Института международных исследований МГИМО (У) МИД России, Чрезвычайный и Полномочный Посол России в Афганистане в 2002–2004 годах.

Резюме: Стремление Вашингтона использовать присутствие в Афганистане и, соответственно, в Центральной Азии после 2014 г. для обеспечения геополитических интересов в «мягком подбрюшье» России и Китая стимулирует координацию политики Москвы и Пекина.

Прошедшие в 2014 г. в Афганистане президентские выборы и вывод к концу этого года воинских контингентов США и НАТО вряд ли в ближайшее время позитивно скажутся на ситуации. В инаугурационной речи новый президент Ашраф Гани назвал ключевые проблемы – безопасность, налаживание мирного процесса, обеспечение эффективной борьбы с терроризмом и производством наркотиков, «перезагрузка» находящейся в тяжелом кризисе экономики. Он также провозгласил амбициозную реформу власти и органов государственного управления.

ХРУПКОЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЕДИНСТВО

Эффективность правительства Национального единства будет в значительной мере определяться тем, насколько сбалансированной и отвечающей нынешним реалиям будет перегруппировка сил внутри афганских элит. От политического консенсуса во властных структурах и от степени их внутренней консолидации зависит прочность позиций центральной власти, результативность ее усилий по национальному примирению и переговорам с вооруженными противниками. Тот факт, что инаугурация президента стала возможна не только (и не столько) благодаря общенациональным выборам, но и как итог длительного политического торга (не без участия Вашингтона, ООН и некоторых соседних стран), только подтверждает предположение о трудностях правительства, изначальная конструкция которого представляется слабой.

Будет ли прочной новая коалиция и не увязнет ли она в разногласиях по поводу власти и реальных полномочий ее основных участников, прежде всего президента и премьер-министра, – покажет время. При этом достижение общенационального консенсуса о будущем Афганистана потребует не только энергичной многоплановой работы с представителями национально-этнических и политических элит, но и выработки лозунгов, способных реально консолидировать общество на противодействие талибам. В любом случае решить внутриполитические и экономические задачи при одновременном распылении сил и средств на борьбу с вооруженной оппозицией Кабулу будет чрезвычайно сложно.

При слабости тандема Ашраф Гани – Абдулла Абдулла страна может фрагментироваться по этническому признаку, прежде всего по линии «север – юг» (пуштуны – непуштуны). Кроме общего пуштуно-таджикского противостояния сторонников и противников двух лидеров высказываются предположения о возможной внутрипуштунской напряженности (между главными группами племен дуррани и гильзаев; к первой принадлежит новый афганский президент, ко второй – бывший глава государства Хамид Карзай). В восточных регионах Афганистана причиной роста напряженности может стать ущемление политических и финансово-экономических интересов сторонников Абдуллы за счет роста влияния союзников Гани. Некоторые наблюдатели полагают, что вмешательство внешних партнеров Кабула может потребоваться вновь, чтобы избежать тупика власти. Тем более что коалиционное соглашение не предусматривает механизмов разрешения споров.

Деструктивным внешним фактором, способным усугубить обстановку, становятся не только отголоски «арабской весны» на Ближнем Востоке, но и активность «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ). Идеология и методы достижения целей, тактика практических действий, фанатизм, агрессивность и непримиримость функционеров и боевиков ИГИЛ напоминают движение талибов во второй половине 1990-х годов. Это создает основу для координации действий, причем не только в Афганистане, но и в сопредельных областях Центральной и Южной Азии, северо-западного Китая, на Кавказе и т.д. По утверждению ряда экспертов, до 10% боевиков ИГИЛ – выходцы с Северного Кавказа; в их рядах действуют лица из Ханты-Мансийского округа, Новосибирска, Поволжья и т.д. Открытого проникновения ИГИЛ на афганскую территорию пока не наблюдалось. Однако в ряде анклавов, в том числе северных, стала появляться их религиозно-пропагандистская литература, а пакистанское крыло «Талибана» уже открыто провозгласило себя союзниками «Исламского государства».

Общая ситуация в Афганистане остается напряженной, хотя в последнее время происходит некоторый спад вооруженной активности талибов. Это, скорее всего, может объясняться приближением зимы, но в любом случае дает правительству возможность консолидировать властные структуры для противодействия противникам режима.

Вместе с тем настораживает отсутствие сплоченности в рядах национальных вооруженных сил и сил безопасности. Намерение президента провести перестановки в командном составе требует осторожности. Боеспособность ВС, как и ранее, страдает из-за слабых дисциплины и профессионализма, отсутствия моральной мотивации, а также межэтнических противоречий. Одной из самых серьезных проблем афганской армии остается дезертирство, вербовка военнослужащих талибами и проникновение их агентуры в армию и полицию. Сравнительно новым феноменом стало невозвращение на родину военнослужащих, направляемых на подготовку и переподготовку в страны НАТО (такие случаи уже имеются в США и Италии). Трудности боевой подготовки обуславливаются и низким уровнем грамотности, межэтническими трениями и т.д. Такое положение дел предоставляет преимущества вооруженной оппозиции, хотя некоторые аналитики отмечают снижение ее поддержки среди населения, прежде всего в связи с жесткой линией талибов в отношении местных жителей.

 В инаугурационной речи президент Гани призвал оппонентов и «особенно талибов и Исламскую партию вступить в политические переговоры», исключив из них Муллу Омара. Однако пока неясно, какова будет общая стратегия Кабула. Во всяком случае, рецепты прошлой администрации Карзая, когда так называемым «мирным талибам», отказавшимся от вооруженной борьбы, предоставлялись значительные компенсации, судя по всему, недостаточно эффективны. Адекватной реакции со стороны тех противников режима, которые отказывались вести диалог в условиях пребывания в стране иностранных войск, пока не последовало.

Первым тестом на прочность новой власти станут парламентские выборы 2015 года. Будущий депутатский корпус отразит обновленную расстановку сил как итог деятельности коалиционного правительства. В парламенте, вероятно, укрепится влияние нынешней вооруженной оппозиции вследствие либо предварительных договоренностей с Кабулом, которых исключать нельзя, либо силового давления на власть. В ряде регионов юга, юго-востока, а также севера (Кандагар, Гильменд, Вардак, Баглан и др.) талибы и смыкающаяся с ними Исламская партия Гульбеддина Хекматьяра не только не препятствовали организации президентских выборов, но и призывали население голосовать за Гани.

ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ

Новый этап внешнеполитического маневрирования Кабула представляется особо значимым, потому что на заключительной фазе вывода иностранных войск страна вступает в полосу неопределенности. Для решения задач, стоящих перед правительством, важна грамотная и сбалансированная внешняя политика, которая обеспечила бы всестороннюю поддержку извне. Из пяти внешнеполитических приоритетов основной – развитие отношений с соседними и мусульманскими странами. Затем – страны Запада и Азии, где особо выделяется Китай, отмечаются Индия и монархии Персидского залива. Завершают список международные структуры. Россия не упоминается, отношения с ней новые власти ИРА не рассматривают в качестве приоритетных.

Невыделение в особую категорию Вашингтона (при наличии подписанного 30 сентября двустороннего соглашения о сотрудничестве в области безопасности) на первый взгляд кажется странным. Однако это может свидетельствовать о стремлении Кабула попытаться (хотя бы внешне) дистанцироваться от одиозного прошлого афгано-американских отношений. С одной стороны, власти продолжают остро нуждаться в США, с другой –  осознают, что «поезд почти ушел» и целесообразно проявлять активность на других направлениях.

После того как в 2011 г. Вашингтон решил вывести войска из ИРА и обнародовал доктрину повышенного военно-политического внимания к Восточной Азии, интерес американцев к Афганистану снижается. Тем не менее в практическом плане влияние Соединенных Штатов и стран НАТО останется значительным. Вполне вероятно, что нынешний курс направлен на сокращение расходов и ответственности за ситуацию после 2014 года. Тем не менее новые обязательства администрации Барака Обамы включают предоставление Кабулу не только определенного оборонного, но и финансового зонтика, а Соглашение о сотрудничестве в области безопасности становится основным документом на ближайшую перспективу. В нем закреплен статус пребывания в Афганистане небольшого контингента американских войск, а также нескольких военных баз и логистических хабов, которые в случае необходимости могут быть использованы и для силовой поддержки правительства.

Документ предусматривает подготовку и снабжение афганских сил безопасности, а также финансовую помощь властным структурам и госбюджету. На этом фоне, однако, американские эксперты прогнозируют значительное общее сокращение американского экономического присутствия в ИРА. Сохранение же военного контингента не только оставляет США рычаги влияния на политику Кабула, но и позволяет осуществлять мониторинг обстановки в регионе.

Подкрепить эти возможности призваны также подписанное Кабулом соглашение с НАТО, предусматривающее при необходимости дополнительную дислокацию до 4 тыс. военнослужащих (хотя в странах альянса, за исключением Германии, особого желания на этот счет не проявляют). На саммите НАТО в сентябре 2014 г. Афганистану обещали предоставить в 2015 г. 5,1 млрд долларов. В рамках запускаемой со следующего года новой миссии «Решительная поддержка» (Resolute Support) материальное и финансовое содействие будет оказываться укреплению вооруженных сил ИРА, а также предусматриваются другие формы их «политического и практического сотрудничества». ФРГ и Италия уже заявили о готовности направить своих военнослужащих в Афганистан, а новым высшим должностным лицом НАТО в этой стране назначен бывший посол Турции в ИРА Исмаил Арамаз.

Понимая, что новое соглашение с Вашингтоном может вызывать настороженность у некоторых соседей Афганистана, в частности Китая, Ирана и России, афганское руководство подчеркивает, что иностранное военное присутствие «положительно отразится на положении в регионе и не будет наносить ущерба безопасности ни одной страны». И все же, чтобы минимизировать обеспокоенность соседей, Кабулу следует внимательно следить за действиями Соединенных Штатов на своей территории и проводить в регионе активную, но аккуратную и сбалансированную политику. Это важно, поскольку и в самом Афганистане сохраняется настороженность к иностранному военному присутствию.

Кабул намерен активно развивать восточное направление, и ему следует серьезно учитывать такие настроения не только среди населения, но и в рядах важнейших региональных партнеров. Это не могут не осознавать и власти, с чем в значительной мере и связана активизация политики добрососедства. Уже состоялись политические контакты с Индией и Пакистаном, которые всегда наиболее существенно влияли на внутреннюю обстановку в Афганистане: Исламабад политически, а Дели в последние годы – экономически. Рассчитывает на интенсификацию политики и Иран. Некоторые аналитики не исключают, что определенный вакуум власти после вывода из ИРА контингента США и НАТО может негативно сказаться не только на Афганистане, но и на Пакистане. Учитывая особо важное значение отношений с этой страной для внутренней ситуации в ИРА, в середине октября (после визита в Пекин) Исламабад посетил президент Гани. В общеполитическом плане поездка вписывалась в высказанную новыми властями идею заключения с соседними государствами соглашений о сотрудничестве в сфере безопасности, ранее достигнуты договоренности о стратегическом партнерстве (например, с Китаем и Индией).

Позитивный фон создали и заверения Пекина о готовности содействовать афгано-пакистанскому сближению. Визиту в Исламабад предшествовали договоренности о двукратном увеличении объема взаимной торговли (с 2,5 до 5 млрд долларов), а также пребывание в Кабуле главкома пакистанской армии Рахила Шарифа. Перманентные контакты с Соединенными Штатами дополнили краткие визиты в Кабул премьера Великобритании, президента Турции и министра экономического сотрудничества Германии.

Со странами – членами Организации исламского сотрудничества начались переговоры о финансировании ряда энергетических проектов, в том числе региональных и транзитных через ИРА. Крупнейший из них – CASA 1000 – касается транспортировки электроэнергии из Таджикистана в Афганистан и Пакистан, работы планируется завершить к 2017 году. В последнее время политический импульс вновь получила идея многократного увеличения поставок электроэнергии из Туркмении в северные районы Афганистана (до 35,5 млрд кВт/ч к 2030 г.). Достигнуты договоренности о консорциуме заинтересованных государств для финансирования строительства газопровода из Туркмении в Афганистан, Пакистан и Индию (ТАПИ), который обсуждается со второй половины 1990-х гг. и в свое время стал заложником геополитических игр Соединенных Штатов на Каспии и в Центральной Азии.

РИСКИ РАСПОЛЗАНИЯ

Перспективами ИРА особенно обеспокоены ее центральноазиатские соседи. Без вывода афганской проблемы из тупика не обеспечить стабильность и безопасность в этом взрывоопасном регионе, где отношения отягощены застарелыми проблемами водопользования, взаимными территориальными претензиями, непростой этнонациональной ситуацией и т.д. Дальнейшая дестабилизация в ИРА через Центральную Азию неизбежно сказалась бы и на России. Питательной средой для давления на нашу страну изнутри может оказаться и возрастающее число эмигрантов из Узбекистана, Таджикистана и Киргизии. Уже сейчас на российской территории участились случаи вербовки наемников и создания нелегальных центров распространения экстремистских идей. Имеются сведения о появлении в различных (в том числе центральных и поволжских) регионах России ячеек ИГИЛ и его вербовочных центров.

Соседи ИРА опасаются, что деятельность там транснациональных террористических группировок, наряду с угрожающим объемом нелегальных поставок афганского героина, будет только нарастать. Беспокойство вызывает концентрация террористических и криминальных структур в ряде северных, а также северо-западных провинций Афганистана.

Наиболее уязвимым считается таджикско-киргизское направление. По утверждению некоторых экспертов (в том числе центральноазиатских), в Киргизии происходит сращивание террористических группировок как с организованной преступностью, так и с силовыми структурами. Это окажет деструктивное влияние на сопредельные Узбекистан и Казахстан. Постоянная сложность обстановки в Киргизии, недостаточный контроль таджикских властей над рядом территорий создают дополнительные возможности для роста нестабильности и распространения угроз из Афганистана на эти государства и в сторону России. В последнее время обеспокоенность ситуацией на афганском направлении начал проявлять Ашхабад. В ряде пограничных районов ИРА активизировались группировки афганских туркменов проталибской ориентации, в программы которых входят в том числе лозунги об отторжении некоторых южных земель Туркмении.

Россия и ее центральноазиатские партнеры по Организации Договора о коллективной безопасности принимают дополнительные меры по укреплению южных границ и создают планы совместных действий на случай чрезвычайных обстоятельств. На этом направлении не следует ослаблять внимания, и действовать нужно в интересах всемерного закрепления многостороннего характера организации и отхода от преимущественно двусторонних военно-политических и военно-технических отношений России с другими странами – участницами ОДКБ. Серьезной проблемой остается приостановка Узбекистаном членства в ОДКБ, для заполнения образовавшегося вакуума требуется активизация военного сотрудничества с ним отдельных стран-членов.

Одной из особенностей внешней политики постсоветских государств Центральной Азии является стремление извлекать дивиденды при минимальных компромиссах. Взаимная настороженность, имеющая исторические корни, и национальный эгоизм, а также различные интересы на афганском направлении мешают выработке общих подходов в отношении ИРА. Негативно сказывается и гипертрофированное представление в странах региона о роли великих держав в решении местных проблем. Такое восприятие ведет к соблазну перекладывать ответственность за положение дел на внешние силы. Нежелание проводить самостоятельную политику безопасности, а также поглощенность решением внутренних проблем будут снижать стратегическую значимость этого региона для ИРА (в отличие от таких соседей, как Китай, Пакистан и Иран).

Очередным серьезным препятствием на пути скоординированной политики как в рамках ОДКБ, так и непосредственно на афганском направлении является осложнение отношений Москвы с Западом, которое, скорее всего, будет долговременным. Линия России вызвала неоднозначную реакцию у центральноазиатских партнеров, наиболее открыто проявившуюся в Астане и Ташкенте. Опасения из-за роста «имперских амбиций» Москвы способны подвигнуть их к большему тактическому взаимодействию с США, которое Вашингтон использует в том числе и в Афганистане. Такое маневрирование партнеров неизбежно насторожит Россию, что понизит эффективность взаимодействия в афганских делах.

В последнее время растущую обеспокоенность развитием ситуации в Афганистане после 2014 г. и ее возможным деструктивным влиянием на северо-западные районы Китая проявляет Пекин. Обоснованность опасений подтверждается участившимися антиправительственными выступлениями в Синьцзян-Уйгурском автономном районе КНР и развитием там центробежных тенденций, прежде всего за счет уйгурского сепаратизма и деятельности «Исламского движения Восточного Туркестана». С экономической точки зрения ИРА интересна для Китая прежде всего как поставщик сырья. Пекин предпринял энергичные усилия по закреплению в нефтеносных районах на севере Афганистана и по освоению одного из крупнейших в мире меднорудных месторождений. Однако реализация тормозилась общей нестабильностью в ИРА и ее переносом в приграничные с Китаем районы. Это способствовало росту турбулентности в мусульманских анклавах КНР, в том числе за счет деятельности «Исламского движения Восточного Туркестана», а также нелегального проникновения в КНР наркотиков афганского производства. Все это предопределяет повышенное внимание Пекина к политическим аспектам афганской проблемы и, соответственно, росту его ангажированности в ИРА, что позитивно воспринимается на Западе.

Ключевым аспектом октябрьских встреч Гани в Китае были, естественно, вопросы безопасности, включая наращивание совместной борьбы против терроризма и наркотрафика. Китайская сторона получила заверения о готовности укреплять взаимодействие в борьбе против уйгурского сепаратизма и экстремизма. Со своей стороны, Кабулу, учитывая высокий уровень отношений между Китаем и Пакистаном, важно содействие в диалоге с Исламабадом. КНР всемерно поддержала намерение афганских властей активизировать переговорный процесс с вооруженной оппозицией. Занимая осторожную позицию в отношении талибов, Пекин всегда считал их «реальной политической силой, которая могла бы иметь долговременное присутствие на афганской политической арене». На министерском заседании Стамбульского процесса (был запущен в 2011 г., его задача – вовлечение Афганистана в экономическую и политическую жизнь региона как равноправного и ответственного партнера. – Ред.) 31 октября с.г. китайская сторона планировала инициировать создание в рамках СП комитета содействия властям ИРА в налаживании переговоров с вооруженной оппозицией. Однако, встретив сдержанное отношение некоторых участников форума, Пекин снял предложение.

РОССИЯ И РАЗНЫЕ ФОРМАТЫ

Основная задача на ближайшую перспективу – обеспечение мира в Афганистане, предотвращение распространения с его территории нестабильности, терроризма, наркотиков, оказание ИРА содействия в экономическом развитии (недавняя конференция доноров в Лондоне показала маловероятность значительных внешних финансовых вливаний в ИРА). В этом интересы России принципиально совпадают с задачами Китая и стран Центральной Азии, что предоставляет широкие возможности для их активного взаимодействия. Стремление Вашингтона после 2014 г. использовать присутствие в Афганистане и, соответственно, в Центральной Азии для обеспечения геополитических интересов в «мягком подбрюшье» России и Китая также стимулирует координацию их политики в регионе, в том числе и для противодействия непропорциональному присутствию в нем Соединенных Штатов.

Одновременно Вашингтон может взять курс на укрепление взаимодействия с государствами Центральной Азии, а также с Китаем, в том числе за счет интересов России. Во всяком случае, на Западе всячески поощряют сотрудничество в треугольнике США–Китай–Афганистан. Вместе с тем генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг приветствовал выраженную президентом Владимиром Путиным готовность и далее участвовать в стабилизации Афганистана. При определенных обстоятельствах этому могло бы способствовать и сотрудничество на четырехсторонней основе.

В силу того, что все центральноазиатские страны (за исключением Туркмении) входят в Шанхайскую организацию сотрудничества, вызовы с юга неизбежно предопределяют и повышение активности ШОС, необходимость пристального внимания к выработке государствами-членами согласованной политической линии в афганских делах. Это доказал последний саммит организации в Душанбе в середине сентября, где афганская проблематика была одной из основных. ШОС не располагает институциональными военными возможностями для обеспечения региональной стабильности и безопасности. В этой связи целесообразно всемерно активизировать политическую составляющую работы ШОС на афганском направлении. Впоследствии, когда в ее рамках будут решаться вопросы совместной хозяйственной деятельности, могла бы добавиться и экономическая составляющая. Нынешнее председательство России в ШОС способствует не только дальнейшему закреплению тенденций к расширению «шестерки» (за счет Пакистана и Индии) и укреплению регионального и общемирового статуса организации, но и тому, чтобы уделить повышенное внимание афганской проблематике на очередном витке ее эволюции.

} Cтр. 1 из 5