Проблемы крупного калибра

15 января 2016

Каспийское море в центре всеобщего внимания

Станислав Притчин – кандидат исторических наук, научный сотрудник Центра изучения Центральной Азии и Кавказа Института востоковедения РАН.

Резюме: Из-за использования Россией против ИГИЛ боевой мощи Каспийской флотилии водоем оказался вовлечен в острый международный кризис. Это заставляет по-новому взглянуть на правовой статус Каспия и региональную безопасность вообще.

Каспийское море неожиданно попало в фокус интереса не только пяти прибрежных стран и заинтересованных в нефте- и газодобыче кругов, но и политических и военных участников конфликта в Сирии. 7 октября и 20 ноября 2015 г. корабли Каспийской флотилии ВМФ России применили крылатые ракеты «Калибр» против «Исламского государства». Россия продемонстрировала, что располагает высокоточным оружием, способным наносить удары на удаленном театре военных действий силами ограниченной региональной группировки, которую раньше никто всерьез не рассматривал. Переброска в Сирию подразделений Вооруженных сил РФ, а также использование кораблей Каспийской флотилии показало, что Россия в сжатые сроки в состоянии договариваться с региональными соседями Азербайджаном, Ираном и Ираком.

Активное вовлечение Российской Федерации в сирийский конфликт привело к изменению расстановки сил на Каспии. Заметно укрепился альянс России и Ирана – как основных союзников режима Башара Асада и главных внешних противников «Исламского государства». Вероятнее всего, это сблизит позиции сторон или по крайней мере улучшит их взаимопонимание на Каспии. С другой стороны, использование Россией воздушного пространства и акватории моря для удара по Сирии напугало остальные прибрежные страны. Российско-турецкий конфликт из-за сбитого российского бомбардировщика и вовсе поставил Казахстан, Азербайджан и Туркмению, имеющих тесные связи с Турцией, в трудное положение.

Неожиданное вовлечение Каспия в один из самых острых международных кризисов заставляет по-новому взглянуть на ситуации с выработкой правового статуса водоема и обеспечением региональной безопасности. Последние 18 лет переговоры пяти прикаспийских государств – Азербайджана, Исламской Республики Иран, Казахстана, России и Туркменистана – о международно-правовом статусе Каспия ведутся системно на двух уровнях: диалог заместителей министров иностранных дел – Специальная рабочая группа (СРГ), а также встречи глав прикаспийских государств. В активе Каспийской пятерки – ряд важных соглашений и деклараций. Согласовано 90% текста Конвенции о международно-правовом статусе Каспийского моря. После саммита в Тегеране (2007 г.) переговорный процесс ускорился. Удалось договориться о ключевых принципах обеспечения безопасности в регионе, о сотрудничестве в борьбе с региональными невоенными угрозами, начать решать проблемы экологии. В Астрахани прошлой осенью, по официальным заявлениям, переговорщики «вплотную подошли» к подписанию Конвенции.

Поделенные богатства и не поделенное море

Каспийское море – крупнейший в мире внутриконтинентальный водоем, не связанный с Мировым океаном. Каспий богат уникальными биологическими ресурсами, здесь сосредоточено около 90% мирового генофонда осетровых, это один из крупнейших центров добычи энергоресурсов, а также важный логистический узел в центре Евразийского материка с широкой сетью судоходных рек. Неудивительно, что поделить море в сжатые сроки после распада СССР не удалось. В мировой практике были прецеденты раздела между двумя и более субъектами международного права богатого нефтью и газом участка моря. Также случались многосторонние разделы внутренних водоемов. Но не встречалось такого сложного объекта, когда пять субъектов пытаются найти взаимоприемлемое решение по разделу крупнейшего внутреннего водоема с богатыми ресурсами. Ситуация усугубляется еще и невозможностью применить нормы Конвенции ООН по морскому праву, так как Каспий не является частью Мирового океана, а его размеры не позволяют каждому из участников получить по 200 миль прибрежной зоны, так как ширина моря всего 300 миль.

В мировой практике нет универсальных принципов раздела спорных участков, главный принцип – поиск компромисса, выработка взаимоприемлемой формулы раздела. В случае с Каспием пока не удалось найти формат раздела и совместного использования, который устроил бы все прибрежные страны.

Наиболее сложным и конфликтным периодом были первые годы после распада Советского Союза. Стороны озвучивали порою самые крайние и конфликтные идеи. Для России и Ирана как правопреемников прежних советско-иранских соглашений было важно сохранить статус ведущих держав в регионе. Москва и Тегеран настаивали на совместном использовании моря по принципу кондоминиума. Для освоения ресурсов предполагалось создание пятисторонней компании с равными долями. Перед новыми же независимыми государствами – Азербайджаном, Казахстаном и Туркменистаном – задача стояла по сути противоположная. Они старались обеспечить свою суверенность, в том числе за счет получения прав на освоение энергоресурсов в прилегающих зонах Каспийского моря. Наиболее активным игроком был Азербайджан, руководство которого сделало ставку на привлечение иностранных инвесторов и обеспечение правовой базы их работы в республике. В итоге, как признаются в кулуарах дипломаты, активность Баку кардинальным образом повлияла на определение статуса Каспийского моря. На ходе переговоров даже в меньшей степени сказалось подписание Азербайджаном «контракта века» с консорциумом западных компаний в сентябре 1994 г. об освоении нефтяных месторождений «Азери–Чираг–Гюнешли». Поворотной же точкой стало принятие новой Конституции Азербайджанской Республики в ноябре 1995 года. Пункт второй Статьи 11 этого документа гласит: «Внутренние воды Азербайджанской Республики, принадлежащий Азербайджанской Республике сектор Каспийского моря (озера), воздушное пространство над Азербайджанской Республикой – составные части территории Азербайджанской Республики». Таким образом, любые переговоры о поиске альтернативных форматов совместного использования моря теперь наталкивались на необходимость изменения Азербайджаном его Конституции, что существенным образом осложнило поиск компромисса на предложенных Москвой и Тегераном принципах.

Российские интересы и подходы

Россия изначально была заинтересована в сохранении «закрытого» статуса моря и совместного освоения ресурсов, существующего в рамках советско-иранских договоренностей от 1921 и 1940 годов. Изменение геополитической ситуации в регионе, начало работы крупных западных компаний по добыче нефти и газа повлияли на позицию Москвы. С целью нахождения компромиссных формул в 1996 г. было предложено утвердить 45-мильную прибрежную зону – исключительной экономической зоной, а остальную часть моря, за исключением уже работающих месторождений, объявить общей территорией. Инициатива не нашла понимания у соседей, ее поддержал только Иран. В итоге появился принцип «дно делим, вода общая». 6 июня 1998 г. Российская Федерация и Республика Казахстан подписали Соглашение «О разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование». В документе использовано понятие «модифицированная серединная линия», подразумевающее разграничение дна северной части Каспийского моря по равноудаленной от берегов двух стран линии. Кроме того, предусмотрено совместное освоение месторождений «Хвалынское», «Центральное» и «Курмангазы». Соглашение де-юре не разделяло Каспий на сектора, а лишь разграничивало дно для определения прав на недропользование.

23 сентября 2002 г. Россия и Азербайджан подписали Соглашение о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря. 14 мая 2003 г. заключено Соглашение между РФ, Республикой Азербайджан и Республикой Казахстан о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря. Ранее, в феврале 2003 г., Азербайджан и Казахстан подписали Соглашение о разграничении дна Каспийского моря. Таким образом, к маю 2003 г. три прибрежных государства разделили дно и соответственно природные ресурсы северной части Каспия.

Иран выступил категорически против двух- и трехсторонних договоренностей. Тегеран объявил незаконными соглашения своих северных соседей и продолжил линию на продвижение правомерности советско-иранских договоров. Туркменистан занял нейтральную позицию. Не выступая официально против раздела дна по серединной модифицированной линии, но и не форсируя договоренности с соседями в первую очередь из-за спора о пограничном месторождении «Сердар» («Кяпаз» в азербайджанском варианте).

Несколько слов следует сказать о российской энергетической стратегии и подходах к освоению и транспортировке нефти и газа в каспийском регионе. После распада СССР Россия была главным и единственным государством для транзита энергоресурсов каспийских соседей. Именно на вопросе доставки сырья из региона на международные рынки и сосредоточилась основная геополитическая борьба. России не удалось отстоять свои монопольные позиции. Построены обходящие ее территорию нефтепроводы Баку–Супса, Баку–Тбилиси–Джейхан, газопровод Баку–Тбилиси–Эрзурум. Тем не менее РФ остается главным транзитером казахстанской нефти через нефтепроводы Тенгиз–Новороссийск и Атырау–Самара, альтернативным направлением газового экспорта для Азербайджана и Туркменистана.

Хотя по общероссийским масштабам запасы нефти и газа в российской зоне ответственности Каспийского моря не столь значительны, в силу ряда причин регион важен для правительства и бизнеса. Одна из них – геостратегическое положение этого крупнейшего внутреннего мирового водоема на стыке Центральной Азии, Южного Кавказа и Среднего Востока. Для отечественных нефтяных компаний Каспий представляет относительно благоприятный полигон обкатки офшорных способов добычи, имея в виду масштабные планы освоения Арктики. Но хотя прогнозные запасы нашей зоны ответственности на море сопоставимы с ресурсами соседей в регионе, российские компании за редким исключением пока здесь не очень активны. Ситуация постепенно меняется, и ведущие мейджоры рассматривают возможность развития региональных проектов.

Итоги саммитов и промежуточные результаты

Политические баталии вокруг Каспийского моря приобрели сегодня в отличие от горячей стадии в 90-е гг. прошлого века формат достаточно принципиального, но конструктивного диалога сразу на нескольких площадках и уровнях. С 1996 г. активно и регулярно ведутся пятисторонние переговоры в рамках Специальной рабочей группы по определению международно-правового статуса Каспийского моря. Последняя встреча состоялась в начале июня этого года в Тегеране. Каждую из прибрежных стран здесь представляют заместители министров иностранных дел или спецпредставители глав государств. В настоящее время Россию в СРГ представляет спецпредставитель президента РФ по делимитации и демаркации государственной границы Игорь Братчиков. Основная работа: согласование принципов взаимодействия в регионе, режимов использования моря. Здесь же происходит выработка положений Конвенции о статусе моря. СРГ – ключевой механизм подготовки встреч на высшем уровне, ставших регулярными после тегеранского саммита осенью 2007 года.

В иранской столице тогда приняли Декларацию из 25 пунктов. Важным итогом встречи стало признание Каспия «морем мира». Стороны согласились не использовать вооруженные силы для решения споров и не предоставлять свою территорию третьим странам для агрессии против соседей по морю. В Баку в ноябре 2010 г. президенты подписали Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности, регламентирующее взаимодействие пятерки по обеспечению невоенной безопасности: борьбе с трансграничной преступностью, браконьерством, наркотрафиком и др. В активе Каспийской пятерки также рамочная конвенция о защите морской среды Каспия, своеобразная экологическая «дорожная карта».

По итогам четвертого каспийского саммита в Астрахани в сентябре прошлого года подписаны три отраслевых соглашения по защите биоресурсов, предупреждению и предотвращению чрезвычайных ситуаций, а также сотрудничеству в гидрометеорологии.

Ключевым же результатом встречи стало политическое заявление глав государств, закладывающее основные принципы взаимодействия на Каспии и его раздела. Прибрежные страны обязуются сохранять в регионе атмосферу добрососедства и конструктивного сотрудничества. Как отметил Владимир Путин, благодаря выработке данного заявления подписание Конвенции может состояться уже на следующем саммите. В частности, определена ширина исключительной экономической зоны, на которую распространяются суверенные права прибрежных государств, размер ее составит 25 миль. Подтверждены предыдущие договоренности об использовании Каспия судами только прибрежных стран и о недопущении размещения в регионе военных сил третьих стран.

Чего ждать от пятого саммита?

Пятый саммит пройдет в Астане в 2016 году. Во многом это будет определяющая встреча. Во-первых, в речах президентов по результатам встречи в Астрахани звучали многообещающие заявления о том, что в Астане процесс определения статуса может быть завершен. Как отмечают близкие к переговорам дипломаты, документы по Конвенции и другим вопросам находятся в высокой стадии готовности и нужна лишь политическая воля лидеров для окончательного разрешения.

Во-вторых, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев в силу опыта и политической активности старается любое международное мероприятие в республике организовать с максимальной отдачей и результатом. Поэтому можно с уверенностью говорить о том, что казахстанская дипломатия будет изо всех сил стараться достичь значимого результата.

Остаются и серьезные трудности. Главное препятствие – позиция ИРИ. Тегеран по-прежнему настаивает, что море в случае секторального раздела нужно делить на равные доли по 20 процентов. Как это осуществить с уже осваиваемыми азербайджанскими месторождениями, сказать сложно. Остается еще азербайджано-туркменский спор вокруг пограничного месторождения «Кяпаз»/«Сердар». Стороны по-разному смотрят и на транскаспийские инфраструктурные проекты. Россия и Иран настаивают на том, что любые трансграничные проекты на море должны учитывать мнения всех сторон, так как экологически Каспий очень уязвим и последствия любой техногенной катастрофы затронут всех. Туркменистан последовательно отстаивает возможность строительства транскаспийской трубы без согласования с соседями. На встрече в Астрахани туркменский президент Бердымухаммедов дважды – во время переговоров в узком и расширенных составах – обозначал свою принципиальную позицию по этому вопросу.

Если не получится

Неудача в Астане скорее всего отложит окончательное разрешение вопроса статуса моря на неопределенный срок. Но даже если Каспийская пятерка не сделает финальный рывок в работе над Конвенцией о статусе, от встречи можно ждать важных решений по активизации регионального сотрудничества.

Во-первых, экология была, остается и будет одной из ключевых тем. В рамках переговорного процесса согласован и утвержден ряд документов, и важнейший из них – Конвенция о защите биоразнообразия, так называемая Тегеранская декларация. Кроме того, страны самостоятельно реализуют программы по разведению мальков осетровых для поддержания популяции этих уникальных рыб, но ситуация остается крайней тяжелой и положительной динамики нет. На заре нового этапа освоения энергоресурсов Каспия эксперты и ученые предлагали заморозить планы по активной добыче нефти и газа, чтобы создать условия для долгосрочного освоения биологических ресурсов моря. По подсчетам российского ученого Аждара Куртова, финансовая отдача от вылова рыбы и добычи икры сопоставима с прибылью от добычи нефти и газа. Но после запуска около двадцати крупных проектов по освоению энергоресурсов в разных частях моря, в том числе с изменением естественных геологических ландшафтов, вернуться к этой точке бифуркации невозможно. Так, при освоении крупнейшего в регионе месторождения Кашаган в казахстанской части моря были созданы искусственные острова. Кардинальным образом ухудшилась экологическая ситуация. Даже самые современные технологии не могут обеспечить так называемый «нулевой выброс» при бурении, добыче, транспортировке нефти. Кроме того, при активном освоении природных ресурсов нарушаются привычные ареалы обитания и маршруты нереста, сезонного передвижения рыб и морских млекопитающих. Увы, из-за того что экологическая тематика в некоторой степени связывает руки освоению энергоресурсов, ей отводится второстепенное значение.

Идеальным решением стало бы создание пятисторонней постоянно действующей комиссии в рамках экологической конвенции, имеющей серьезные права и возможности наказывать нефтяные и транспортные компании за нарушение экологических норм. Но даже на национальном уровне все обстоит очень плохо. Представители надзорных экологических органов России говорят, что у них нет ресурсов для системного отслеживания ситуации в российской зоне ответственности на Каспии. В случае же выявления нарушений и загрязнений штрафы, предусмотренные российским законодательством, носят символический характер. Кроме того, нет механизмов и ресурсов для нейтрализации последствий загрязнений. Схожая ситуация и в целом по региону. Если положение не изменится, через 15–20 лет море может лишиться биоразнообразия и погибнуть от загрязненности.

Во-вторых, в фокусе внимания в Астане будут вопросы экономического сотрудничества. С одной стороны, успехи Евразийского экономического союза, в который входят две из пяти прикаспийских стран – Россия и Казахстан, по-новому ставят вопрос о привлечении остальных каспийских соседей к диалогу. Так, Иран уже проявил заинтересованность в создании зоны свободной торговли с ЕАЭС и даже начал переговоры. Осторожная позиция Азербайджана во многом объясняется членством в объединении Армении и неразрешенным конфликтом вокруг Нагорного Карабаха, но в последнее время изменяется в сторону более прагматичного подхода. Официальный Баку, если судить по многочисленным публикациям в азербайджанской прессе, готов рассматривать экономические выгоды сотрудничества с ЕАЭС. В такой ситуации перед президентами стоит вопрос создания платформы региональной экономической интеграции с использованием наработок и институтов ЕАЭС. Усиливает ожидание от экономического блока на саммите в Астане разворот Ирана к региону. После прихода в июле 2013 г. президента Хасана Роухани северное направление внешней политики Исламской Республики стало одним из приоритетов. В двух (России и Казахстане) из четырех каспийских соседей Иран сменил послов, отправив опытных специалистов. Так, в Москву приехал Мехди Санаи, один из главных иранских специалистов по России. Как результат, стороны имеют несколько договоренностей, в том числе возобновление сотрудничества в ВПК, планы по строительству новых АЭС в Иране. Также начал работу новый важный железнодорожный маршрут Иран–Туркменистан–Казахстан, который позволяет напрямую поставлять грузы из России в Иран и обратно. На финальной стадии обсуждения – аналогичный железнодорожный маршрут на западном побережье через Азербайджан. Ну и, пожалуй, ключевым моментом должна стать отмена санкций против Ирана, что снимет серьезные ограничения, реально мешающие активизации экономического сотрудничества.

И заключительная, третья, но наиболее актуальная сегодня сфера безопасности, особенно в контексте участия России в сирийском конфликте и использования кораблей Каспийской флотилии для удара по «Исламскому государству». Помимо России еще два прикаспийских государства – Иран и Туркменистан – непосредственно соприкасаются с этой проблемой, гранича с зонами влияния ИГИЛ. Причем ИРИ является главной реальной контрсилой, которая успешно противодействует новой угрозе в Ираке и Сирии. Все остальные каспийские страны имеют проблемы другого порядка. Многие их граждане, поддавшись на грамотно построенную пропаганду, отправляются воевать под знаменами ИГИЛ.

«Исламское государство» признано всеми в качестве одной из самых серьезных угроз. А действия России объективно серьезно ударяют по ИГИЛ и снижают его популярность среди потенциальных рекрутов из региона. Но даже в такой ситуации никто из прикаспийских соседей, за исключением, конечно, Ирана, официально не поддержал вовлечение России в сирийский конфликт. Уж тем более речи не идет о каком-либо содействии в военном плане. Хотя есть примеры участия вооруженных сил Казахстана в операции в Ираке, а азербайджанских миротворцев не только в Ираке, но и Афганистане.

Более того, использование Россией акватории Каспия для нанесения ударов по ИГИЛ вызвало официально высказанные вопросы. Так, на встрече с Владимиром Путиным в Тегеране в ноябре президент Туркменистана Гурбангулы Бердымухамедов сказал следующее: «И якобы наши казахские коллеги очень обеспокоены вопросами, которые происходят над уровнем Каспийского моря. Это связано с военными вопросами. Поэтому там возникают вопросы, связанные с гражданским международным авиасообщением, надо ли менять авиасообщение, эшелоны движения. Не знаю, в курсе Вы дела или не в курсе, но казахские наши коллеги этим вопросом обеспокоены». Ссылка на казахстанских коллег, судя по всему, оказалась не случайной. Каких-либо опровержений со стороны официальной Астаны на слова туркменского президента не последовало, хотя еще совсем недавно мы наблюдали дипломатическую пикировку между двумя столицами из-за слов Нурсултана Назарбаева о напряженности на туркменско-афганской границе. Владимир Путин, пообещав минимизировать возможные неудобства, сказал: «Что касается озабоченности наших друзей в регионе по поводу использования воздушного пространства над Каспийским морем – нам казахстанские друзья пока ничего не говорили, но мы будем иметь это в виду. Мы понимаем, что неудобства некоторые создаются, но мы с вами знаем, что все усилия, которые предпринимает Россия по борьбе с терроризмом, они ложатся бременем прежде всего на Российскую Федерацию».

Реакция соседей на действия России лишь подтверждает тот факт, что на сегодняшний день у прикаспийских государств нет действенных совместных механизмов ответа на случай появления реальных военных вызовов в регионе. Каждая из стран развивает свои силы самостоятельно, самостоятельно их использует. Поэтому одной из насущных потребностей является создание механизмов совместного обеспечения региональной безопасности. В перспективе целесообразно создание координационного штаба командующих флотов или представителей министерств обороны каспийской пятерки либо аналога ситуационного центра для обмена информацией и выработки общих подходов в борьбе с потенциальными рисками.

И все же, несмотря на напряженность, которую привнесла российская активность на море, есть и позитивные сдвиги. Растет понимание, что необходимы более тесная кооперация и взаимодействие в вопросах обеспечения безопасности. Так, 26 ноября командование Южного военного округа МО РФ заявило, что в 2016 г. «приоритетной задачей для моряков Каспийской флотилии станет участие в трехстороннем международном военно-морском казахстанско-азербайджанско-российском учении под руководством главнокомандующего ВМФ РФ». За всю современную историю становления статуса Каспийского моря, начиная с 1991 г., это будут первые международные военные учения в регионе. Остается надеяться, что напряженная международная ситуация и наличие целого комплекса общих рисков и вызовов поможет в конечном итоге каспийским странам перейти от взаимных претензий и озабоченностей к координации и тесному сотрудничеству.

} Cтр. 1 из 5