Стратегические соперники Вашингтона

23 октября 2010

Почему США трудно изменить свою внешнюю политику

Алексей Фененко – кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем международной безопасности РАН, старший преподаватель кафедры международной безопасности факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.

А.В. Фененко – кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Института проблем международной безопасности РАН, старший преподаватель кафедры международной безопасности факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.

Резюме: Официально Вашингтон пытается выстроить более кооперационную стратегию связей с окружающим миром. Но новации демократов не влияют на материально-технический фундамент отношений США с другими странами. Способна ли Америка в принципе менять их по прихоти текущей администрации?

На протяжении первых полутора лет пребывания у власти администрация Барака Обамы неоднократно заявляла о намерении скорректировать внешнеполитические приоритеты. Официально Вашингтон пытается выстроить более кооперационную стратегию отношений с окружающим миром. Но стратегические новации демократов не влияют на материально-технический фундамент отношений Соединенных Штатов с другими странами.

Основу российско-американских отношений составляет ядерное сдерживание. Американо-китайские связи базируются на экономической взаимозависимости и системе «ограниченного сдерживания» КНР. Отношения со странами Европейского союза строятся на фундаменте американского военного присутствия в Европе. С «опасными режимами» вроде Ирана и КНДР – на комплексе американских угроз и противодействии попыткам этих стран приобрести потенциал для создания оружия массового поражения (ОМП). Возникает вопрос: может ли Вашингтон в принципе изменять систему отношений с другими странами по прихоти текущей администрации? Проблема приобретает особую важность при обсуждении перспектив развития российско-американских отношений.

Становление американских стратегических идей

В основе внешнеполитической стратегии Соединенных Штатов лежит понятие «политика национальной безопасности». После Второй мировой войны понятие «безопасность» (security) было отделено от понятия «оборона» (defense) как комплекс превентивных мер по предотвращению потенциальных угроз. Согласно «Закону о национальной безопасности США» (1947) вопросы обороны находятся в компетенции Министерства обороны, вопросами безопасности ведает Совет национальной безопасности (СНБ). В соответствии с «Законом Голдуотера-Николсона» (1986), он несет ответственность за разработку «Стратегии национальной безопасности США».

С этого времени в американской стратегической культуре произошло разделение категорий danger (потенциальная угроза) и threat (непосредственная угроза). Противодействие первой осуществляется в рамках политики национальной безопасности; второй – в рамках политики национальной обороны.

Первый «пул» американских стратегических идей сформировался на рубеже XVIII–XIX веков. Президент Джордж Вашингтон (1789–1797) выделил двух противников: (1) индейские племена, способные вести войну на американской территории, и (2) европейские державы, которые могли использовать колонии в Северной Америке как плацдармы для нападения на Соединенные Штаты. Лидер партии федералистов Александр Гамильтон настаивал на необходимости ликвидировать владения европейских стран в Северной Америке. Президент Томас Джефферсон (1801–1809) утверждал, что главную опасность для США могло бы представлять самое мощное государство Европы, способное предпринять в будущем трансатлантическую экспедицию. Поэтому в рамках «доктрины Монро» (1823) стратегическими противниками Вашингтона объявлялись европейские державы, стремящиеся закрепиться в Новом Свете.

Второй «пул» стратегических идей сложился в 1865–1890 годах. После Гражданской войны (1861–1865) возобладала идея о том, что интересы Соединенных Штатов и европейских империй принципиально противоположны. В этом контексте – критика колониальной политики Британии; негативное отношение к Франции из-за ее попыток проникнуть в Мексику (1867) и Панаму (1889); неприятие милитаризма Германской империи; негативное отношение к российскому «панславизму» и политике Александра III. Для противодействия европейским империям встала задача проецировать мощь США за пределы Западного полушария.

Внешнеполитические стратегии республиканских администраций Уильяма Маккинли (1897–1901) и Теодора Рузвельта (1901–1909) впервые объявили о том, что интересам Соединенных Штатов соответствует сохранение статус-кво в отдельных регионах Евразии. Для достижения поставленной цели республиканцы обратились к концепции «морской силы» (sea power) адмирала Альфреда Мэхена. Основой успеха он считал достижение превосходства на море посредством реализации формулы «военный флот + торговый флот + военно-морские базы = морское могущество». В первой половине ХХ века американское стратегическое планирование прежде всего исходило из возможности конфликта с морскими державами (Британией, Германией, Японией, а до 1905 г. и с Россией).

Иной вариант борьбы с европейскими империями предлагали демократы. Еще в ходе Первой мировой войны администрация Вудро Вильсона (1917–1921) предложила отказаться от концепции «баланса сил» и признать в качестве критериев международного порядка принципы демократии, коллективной безопасности и самоопределения наций. В модернизированном варианте подобную идею предлагала в годы Второй мировой войны и администрация Франклина Рузвельта (1933–1945). За риторикой демократов скрывались две задачи: (1) подрыв военной мощи европейских империй; (2) принудительное разоружение «государств-агрессоров» с последующим переустройством их политической системы. Ликвидация военных потенциалов Германии и Японии и их принудительная демократизация рассматривались как позитивные прецеденты.

Третий «пул» стратегических идей сложился в середине 1940-х годов. С 1943 г. Госдепартамент и Объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ) прогнозировали, что в послевоенном мире произойдет отрыв силовых потенциалов СССР и США от других держав. В 1948 г. СНБ сформулировал цели политики в отношении Советского Союза: сужение советской сферы влияния и ослабление (в идеале – демонтаж) советского военного потенциала. Достичь этих целей за счет прямого столкновения с СССР американские аналитики не считали возможным.

Отсюда – принятая демократической администрацией Гарри Трумэна (1945–1953) концепция «сдерживания» (containment) распространения коммунизма, фактически – Советского Союза. Такая стратегия предусматривала (1) предоставление гарантий безопасности союзникам, (2) проведение силовых демонстраций и (3) выдвижение привлекательной идеологической альтернативы коммунизму.

В 1950-е гг. политика сдерживания трансформировалась в более жесткий вариант «сдерживания-устрашения» (deterrence). Ее суть виделась республиканской администрации Дуайта Эйзенхауэра (1953–1961) как необходимость взять в заложники советский стратегический потенциал для эффективного воздействия на руководство СССР. В дальнейшем речь шла о совершенствовании характера угрозы посредством:

  • перехода к угрозе нанесения контрсилового удара по пусковым установкам (1961 г.);
  • перехода к угрозе нанесения «обезглавливающего удара» по центрам военно-политического управления (1974 г.).

Представления о стратегических противниках оставались неизменными. Наиболее вероятным считался Советский Союз, способный нанести неприемлемый ущерб территории США. Далее шли военные союзники СССР – страны Организации Варшавского договора. Восприятие КНР менялось от наиболее вероятного противника в Азии (1950-е гг.) до «полусоюзника» в борьбе с Советским Союзом (1970–1980-е гг.). Со странами «третьего мира» Соединенные Штаты руководствовались «стратегией домино» (1954): поддержка антикоммунистических движений вплоть до прямого военного вмешательства.

Нарастание кризиса в СССР и рост антикоммунизма в Восточной Европе поставили перед лидерами США задачу переосмыслить внешнеполитическую стратегию. С 1987 г. в американской литературе обсуждался вопрос о «новом мировом порядке». Ведущая роль в нем должна была принадлежать «мировому обществу» (world society), осуществляющему власть на основе либерально-демократических ценностей. В экономике такими ценностями объявлялись свобода торговли, беспрепятственное движение капитала и минимальная роль государства в регулировании экономики («Вашингтонский консенсус» 1989 г.). В политике – возможность интеграции СССР в «новый мировой порядок» при условии продолжения руководством демократических реформ и политики разоружения.

На этой основе в 1989–1991 гг. сложился четвертый «пул» стратегических идей. Американские эксперты фиксировали снижение угрозы военного конфликта с Советским Союзом. Но одновременно перед США возникали новые проблемы.

Во-первых, советский военный потенциал не был демонтирован по образцу Германии и Японии после Второй мировой войны. Россия сохраняла способность уничтожить Соединенные Штаты и вести с ними войну на базе сопоставимых видов вооружений.

Во-вторых, американцы рассматривали сценарии возвышения других великих держав (прежде всего – Китая, Японии и, возможно, Германии). Наибольшую тревогу вызывал рост экономических ресурсов, но американские эксперты обсуждали и варианты их конвертации в военную мощь.

В-третьих, союзники США могли поставить вопрос о свертывании американского военного присутствия на своей территории. В Белом доме с тревогой следили за «Парижским процессом», инициированным Михаилом Горбачёвым (1990 г.):
создание безблоковой Европы с ведущей ролью Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). С настороженностью в Вашингтоне восприняли и Общую внешнюю политику и политику безопасности, предусмотренную Маастрихтским договором Европейского союза (1992). Высказывались опасения и относительно переподписания американо-японского Договора безопасности 1960 г. в сторону расширения военно-политической самостоятельности Токио.

В-четвертых, особое значение стала приобретать проблема «новых вызовов»: региональная нестабильность, спровоцированная агрессией против союзника Соединенных Штатов; нелегальная миграция и этнические волнения; активность террористических сетей; столкновения из-за природных ресурсов; деградация природной среды. Все эти «вызовы» рассматривались американскими аналитическими центрами как сценарии, которые могут повлечь за собой использование американских вооруженных сил.

На базе этих наработок Совет национальной безопасности представил в августе 1991 г. СНБ-91: первый документ, фиксирующий приоритеты США в новом мире. К ним относились:

  • необходимость сохранения американского присутствия в Европе, поскольку сохранилась советская военная мощь;
  • учет того факта, что Германия и Япония продолжают развиваться как крупные экономические и политические центры;
  • поддержание системы американских гарантий безопасности странам Европы и сохранение НАТО как ключевого механизма трансатлантических отношений;
  • налаживание взаимодействия с КНР при одновременном сохранении гарантий безопасности союзникам в Азиатско-Тихоокеанском регионе;
  • борьба с «новыми угрозами»: распространением ОМП и региональными конфликтами (прежде всего в Африке).

Дальнейшие дискуссии сводились к определению инструментов, которыми Вашингтон сможет воспользоваться. Республиканские и демократические администрации колебались между мягкой (лидерской) и жесткой (гегемонистской) стратегией. Но в любом случае стратегическими соперниками оставались (1) страны – оппоненты «нового мирового порядка»; (2) страны, сохранившие потенциал для противодействия Соединенным Штатам.

Россия: от «стратегического партнерства» к «минимальному сдерживанию»

Распад СССР поставил перед администрацией Джорджа Буша-старшего (1989–1993) вопрос о характере будущих отношений с Российской Федерацией. С середины 1990 г. Белый дом поддерживал руководство РСФСР и лично Бориса Ельцина. Центробежные тенденции в Советском Союзе могли ослабить советский военный потенциал. Призывы Ельцина к приватизации советской собственности были созвучны принципам «Вашингтонского консенсуса». Поэтому после подписания Беловежских соглашений США признали Российскую Федерацию единственным правопреемником СССР.

В феврале 1992 г. президенты Ельцин и Буш заявили о переходе к «стратегическому партнерству», но не уточнили, на чем оно будет основано. 23 мая 1992 г. Соединенные Штаты помогли России подписать Лиссабонский договор к Договору СНВ-1, по условиям которого Белоруссия, Украина и Казахстан обязались вывезти советское ядерное оружие (ЯО) на территорию Российской Федерации. Джордж Буш-старший заявил в рамках «Вашингтонской хартии» (17 июня 1992 г.) о поддержке демократических реформ в России. На практике это означало поддержку Бориса Ельцина.

Предоставляя помощь, Вашингтон стремился заручиться уступками российского руководства по стратегическим проблемам. Договор СНВ-2 (1993) содержал диспропорции в пользу США: принцип «возвратного потенциала» и приоритет сокращения межконтинентальных баллистических ракет, оснащенных разделяющимися головными частями с боеголовками индивидуального наведения, которые составляют основу российских стратегических ядерных сил (СЯС). 18 января 1993 г. заключено соглашение по высокообогащенному – низкообогащенному урану (ВОУ-НОУ): Россия обязалась по коммерческим ценам поставлять американцам разобогащенный уран, изъятый в процессе реализации СНВ-1. 23 сентября 1997 г. последовало двустороннее соглашение о намерении остановить реакторы-наработчики оружейного плутония. В 1998 и 2000 гг. оно было дополнено соглашениями о партнерстве в сфере захоронения плутония. Еще больших уступок демократическая администрация Билла Клинтона (1993–2001) предполагала добиться в рамках обсуждавшегося с осени 1994 г. проекта Договора СНВ-3.

Россия, однако, не стремилась радикально и тем более в одностороннем порядке сокращать свой стратегический потенциал. Москва отказалась от первоначального варианта Договора СНВ-2 (1997) и американского проекта СНВ-3 (1999). С 1994 г. Кремль все более жестко возражал против американской политики на Балканах и возможного расширения НАТО на Восток.

С середины 1994 г. начался психологический кризис российско-американских отношений. На официальном уровне стороны отрицали его наличие. Однако Москва и Вашингтон занимали противоположные позиции по большинству международных проблем. Американские СМИ все чаще писали о «провале демократического транзита в России» и возвращении ее к «имперским традициям»; российские – о «системной несовместимости российской и американской культур».

В таких условиях администрация Клинтона выработала в 1994–1995 гг. новую систему приоритетов в отношении России. 5 января 1995 г. министр обороны США Уильям Перри озвучил доктрину «взаимно-гарантированной безопасности» (mutually assured safety), которая увязывала американскую ядерную политику с продолжением в России демократических реформ. В случае их провала боезаряды, складированные по условиям СНВ-1 и СНВ-2, должны были быть возвращены на боевое дежурство. Это позволило бы быстро восстановить американские СЯС до более высоких количественных потолков, чем было предусмотрено Договором СНВ-1.

Параллельно администрация Билла Клинтона поставила вопрос о переходе к новой системе стратегических отношений с Россией. В ее основе должно было лежать превосходство Соединенных Штатов в стратегической сфере. Закон о противоракетной обороне США 1991 г. свертывал программу СОИ и провозглашал приоритетом создание ПРО театра военных действий (ТВД). Но с 1995 г. Пентагон приступил к реализации программы «3+3»: создание пограничных систем «заатмосферного перехвата» как компонентов стратегической ПРО. С начала 1999 г. Белый дом ставил перед Россией вопрос о трансформации Договора по ПРО (1972), угрожая в противном случае выйти из него.

Соединенные Штаты применяли и новые формы воздействия на Москву. Инициирование публичных коррупционных скандалов против российских бизнесменов и чиновников. Резкая критика военной операции в Чечне. Требование отказаться от поставок технологий «двойного назначения» в Иран и Индию. Периодическое появление информации об опасности утечки расщепляющихся материалов из российских научно-исследовательских центров. Эти шаги смягчались интеграцией России в «Группу семи», но доказывали, что в Вашингтоне не рассматривают Москву как стратегического партнера.

«Малая конфронтация» России и США конца 1990-х гг. стала закономерным результатом разочарования друг в друге. Соединенные Штаты поддержали Бориса Ельцина в его противостоянии с Верховным Советом (1993) и КПРФ (1996). Отказ Ельцина от дальнейших сокращений вооружений в Вашингтоне восприняли как нарушение условий «большой сделки» начала 1990-х годов. Россия же усматривала в действиях Вашингтона попытку произвести революцию в системе мирового управления: снизить роль ООН за счет возвышения НАТО. Под воздействием этих процессов в документах 1997–2000 гг. СЯС стали рассматриваться как гарантия безопасности России от потенциально враждебных действий со стороны Соединенных Штатов.

Поддержка Москвой антитеррористической операции США в Афганистане несколько смягчила позицию республиканской администрации Джорджа-Буша младшего (2001–2009) в отношении сохранения системы контроля над вооружениями. На встрече в Кроуфорде (12 ноября 2001 г.) президенты Владимир Путин и Джордж Буш договорились модернизировать систему стратегической стабильности. Москва согласилась с выходом Соединенных Штатов из Договора по ПРО (2002) и запустила совместные с НАТО программы по развитию систем ПВО и ПРО ТВД. Вашингтон подписал с Россией 24 мая 2002 г. Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов и Московскую декларацию о стратегическом партнерстве, в соответствии с которой США обязались консультироваться с российской стороной по вопросам развертывания ПРО.

Но технический механизм взаимного ядерного сдерживания изменен не был. Обзор ядерной политики США (2002) провозгласил возможность проведения объединенных операций с использованием ядерных и неядерных сил. В Доктрине совместных операций с применением ядерного оружия (2005) постулировалась допустимость превентивного применения тактического ядерного оружия (ТЯО) в региональных конфликтах. Это побудило Москву принять ответные меры. В июне 2005 г. в Военную доктрину РФ была внесена поправка о праве российской стороны на упреждающие ядерные удары по изготовившемуся к агрессии противнику.

В середине 2000-х гг. эти противоречия дополнились новыми тенденциями.

Во-первых, осенью 2004 г. Вашингтон осудил действия России после событий в Беслане, в частности отмену прямых выборов губернаторов. Конгресс США принял серию рекомендательных резолюций с призывом исключить Москву из «Группы восьми».

Во-вторых, на саммите в Братиславе (24 февраля 2005 г.) президент Буш предложил включить в стратегический диалог вопрос об оказании помощи России в процессе повышения надежности систем сохранности запасов расщепляющихся материалов. Российская сторона восприняла это как отказ Вашингтона видеть в лице Москвы равноправного стратегического партнера.

В-третьих, Соединенные Штаты осудили российскую концепцию «энергетической сверхдержавы». 4 мая 2006 г. вице-президент Ричард Чейни заявил в вильнюсской речи, что «энергетическое оружие» стало новым ресурсом России. Критика звучала накануне саммита «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге (июль 2006 г.), повесткой которого были проблемы мировой энергетики. Вашингтон возложил на российскую сторону ответственность за газовые кризисы с Украиной (2006; 2009) и Белоруссией (2007).

В-четвертых, США стали проводить активную политику на постсоветском пространстве. Концепция «расширения демократии» 1993 г. предусматривала возможность включения бывших советских республик (кроме России) в НАТО. В 1990-е гг. эти проблемы носили дискуссионный характер. Ситуация изменилась после поддержки администрацией Буша «цветных революций» в Грузии (2003) и на Украине (2004). В 2007 г. Конгресс принял Закон о поддержке стремления Грузии и Украины в НАТО. Как следствие, Москва стала опасаться, что Вашингтон намерен уменьшить российское влияние на территории бывшего СССР.

С начала 2007 г. в российско-американских отношениях нарастала военно-политическая эскалация. Москва пыталась удержать Соединенные Штаты в режиме стратегического диалога по ПРО/СНВ. Но в мюнхенской речи 10 февраля президент Владимир Путин впервые после 1985 г. заявил, что Россия может принять меры военного характера, если американские системы ПРО появятся в Восточной Европе.

13 июля Москва ввела мораторий на исполнение Договора об обычных вооруженных силах в Европе. 17 августа Россия возобновила полеты стратегической авиации. Весной 2008 г. Кремль выступил против предоставления Украине и Грузии индивидуальных Планов действий по членству в НАТО. Поэтому в Стратегии национальной обороны США 2008 г. Россия квалифицировалась как стратегический соперник Вашингтона.

«Пятидневная война» вокруг Южной Осетии (август 2008 г.) стала финалом второй «малой» конфронтации конца 2000-х годов. Фактическая вовлеченность в нее Соединенных Штатов была вызвана стремлением выяснить несколько моментов.

Во-первых, получить сведения о готовности России применить силу за пределами своих границ. Во-вторых, понять способность тандема «Путин–Медведев» действовать в условиях кризиса. В-третьих, выяснить степень прочности позиции России на Кавказе. В-четвертых, прозондировать уровень уязвимости российских ВВС для американских информационно-космических систем. В-пятых, создать прецедент для изменения правового режима черноморских проливов и обеспечения американского присутствия в Черном море. Возможность ограниченного военного столкновения между Россией и США перестала казаться «запредельным» сценарием.

Пришедшая к власти в январе 2009 г. демократическая администрация Барака Обамы попыталась скорректировать приоритеты в отношении России. В феврале 2009 г. вице-президент Джозеф Байден объявил о начале политики «перезагрузки».

25 марта стороны подписали соглашение о возможности транзита транспортных самолетов НАТО в Афганистан через воздушное пространство России. В сентябре администрация Обамы отказалась от развертывания «третьего позиционного района» ПРО на территории Польши и Чехии (хотя соответствующие соглашения США с этими странами денонсированы не были). 8 апреля 2010 г. президенты Дмитрий Медведев и Барак Обама подписали Пражский договор (СНВ-3), по условиям которого стороны договорились снизить к 2020 г. количество оперативно-развернутых СЯС до 1550 боезарядов у каждой из сторон.

Но официальные приоритеты Соединенных Штатов в отношении России почти не изменились. «СНБ-2010» объявила таковыми сокращение СЯС на 75% и снятие обеспокоенностей Москвы в сфере ПРО. При этом администрация Обамы разработала концепцию «минимального сдерживания» (minimal deterrence): сокращение СЯС и их перенацеливание на объекты экономической инфраструктуры. В условиях развития систем ПРО это может повысить соблазн у более сильной стороны пойти на силовое давление или даже развязывание ограниченного военного конфликта.

«Квазисоперники»: Япония и Германия

На фоне дискуссий о возможности интеграции России в «новый мировой порядок» американские эксперты размышляли над тем, могут ли другие великие державы представлять угрозу для США. Ни одна из них не имела военного потенциала, угрожающего их существованию. Поэтому речь шла скорее об опасностях, с которыми могут столкнуться региональные или экономические интересы Вашингтона.

Первым кандидатом на роль «квазисоперника» выступала Япония. Конституция 1947 г. и американо-японский Договор безопасности 1960 г. лишили Токио права иметь полноценные вооруженные силы. Но Япония быстро наращивала экономические ресурсы. Положительное торговое сальдо с Соединенными Штатам, высокие таможенные барьеры, растущее присутствие японских компаний на американском рынке, развитие технологий двойного назначения… Все это волновало американских экспертов с начала 1970-х годов.

В 1985 г. министры финансов «группы пяти» (США, Британия, Франция, ФРГ, Япония) договорились сократить стоимость доллара по отношению к другим валютам. Токио, однако, отказался усилить курс йены. Не меньшую тревогу у администрации Рональда Рейгана (1981–1988) вызывало стремление Японии создать прецеденты по ревизии Договора 1960 г.: от расширения полномочий по защите прилегающих морей (1981) до создания Совета безопасности (1986). Примерно с 1987 г. видные американские эксперты ставили под сомнение возможность сохранить прежнюю систему взаимоотношений Соединенных Штатов и Японии.

Проблемы в американо-японских отношениях пошли на спад после экономического кризиса в Японии 1990 года. Токио стал более податливым на переговорах. В 1992 г. японский парламент принял закон, разрешающей Силам самообороны Японии участвовать в миротворческих операциях ООН. В Декларации по вопросам общей безопасности (1996) подчеркивалось, что «американо-японский альянс остается краеугольным камнем для достижения общей безопасности и поддержания стабильности в АТР». Обновленное Руководство по проблемам военного сотрудничества США и Японии (1997) фиксировало необходимость развивать двустороннее сотрудничество в области миротворческих и гуманитарных операций. Тезис о «японской опасности», прежде характерный для американских источников, стал отходить на второй план.

Администрация Джорджа Буша-младшего продолжала политику частичных уступок Токио в обмен на сохранение системы двусторонних отношений. 17 декабря 2004 г. было подписано Токийское соглашение по вопросам сотрудничества в области ПРО. В 2006 г. Соединенные Штаты не возражали против преобразования Агентства самообороны в Министерство обороны Японии. Однако Вашингтон негативно отнесся к начавшимся в ноябре 2006 г. дискуссиям в японском парламенте о возможности пересмотра «трех ядерных принципов» политики Японии. (Поводом к их началу послужило ядерное испытание КНДР). Под воздействием США с начала 2007 г. дискуссии о возможной «нуклеаризации» Японии были свернуты.

Последние по времени трения возникли после того, как в сентябре 2009 г. на выборах в Японии победила оппозиционная Демократическая партия. Новый премьер-министр Юкио Хатояма пообещал пересмотреть договор о базировании американской военной базы на Окинаве и начать диверсификацию японской внешней политики в рамках создания Восточноазиатского содружества. Эта попытка встретила резкое неприятие Вашингтона и окончилась отставкой Хатоямы 2 июня 2010 года. В новом составе правительства Демпартии, сформированном в сентябре 2010 г., пост министра иностранных дел занял Сейдзи Маехара, убежденный сторонник укрепления связей с Америкой.

Соединенные Штаты питали определенные опасения и в отношении объединенной Германии. Обсуждение германской проблемы началось после того, как ГДР и ФРГ заключили соглашение о переходе к расширенному формату отношений (1987). Тон американских публикаций по немецкому вопросу был скорее скептическим с учетом исторических традиций Германии. Под воздействием этих настроений администрация Джорджа Буша-старшего заняла промежуточную позицию на переговорах по объединению ГДР и ФРГ в 1989–1990 годах.

США, в отличие от Великобритании и Франции, не настаивали на формуле «4+2» (четыре державы-победительницы вырабатывают условия объединения двух Германий), но не поддерживали и формулу «2+4» (две Германии вырабатывают условия объединения, а державы-победительницы к ним присоединяются).

Московский договор 1990 г. снял с Германии остатки оккупационного статуса, но сохранил ряд введенных Боннским договором 1952 г. ограничений суверенитета ФРГ. В этом администрация Буша присоединилась к требованиям Лондона и Парижа. Не были определены и сроки подписания полноценного мирного договора с объединенной Германией.

Недоверие к Берлину усилилось в ходе балканских событий начала 1990-х годов. Вопреки протестам Великобритании и Франции, Германия признала в 1991 г. независимость Словении и Хорватии. С 1993 г. Париж и Лондон регулярно посылали сигналы администрации Билла Клинтона с просьбой сохранить американское присутствие в Германии и укрепить механизмы НАТО. Эти призывы были с пониманием встречены в Белом доме. Брюссельский саммит (10–11 января 1994 г.), провозгласивший тождественность расширения НАТО расширению демократии, вводил механизм страховки в отношении Берлина. Вступление США в боснийскую войну (1992–1995) также мотивировалось стремлением объединить союзников по Североатлантическому альянсу (включая Германию) в рамках общей операции.

В начале XXI века между Вашингтоном и Берлином наблюдалось несколько вспышек напряженности, включая резкое охлаждение отношений в связи с отказом Германии поддержать вторжение в Ирак. Но эти трения не влияли на основы американо-германских отношений. Ситуация стала меняться весной 2009 г., когда Бундестаг рекомендовал правительству Ангелы Меркель рассмотреть вопрос о возможном выводе американского тактического ядерного оружия (ТЯО) из Германии. В феврале 2010 г. Берлин совместно со странами Бенилюкса и Норвегией предложил обсудить этот вопрос в рамках НАТО. Вывод ядерного оружия на практике означал бы намерение Германии отказаться от американских ядерных гарантий и начать строить самостоятельную военную политику.

В феврале 2010 г. госсекретарь Хиллари Клинтон и ее заместитель Джеймс Стайнберг заявили, что решение о выводе американского ТЯО должно рассматриваться исключительно в рамках альянса. На саммите в Таллине (22–23 апреля 2010 г.) министры иностранных дел стран НАТО постановили сохранить единую политику в отношении потенциала сдерживания. Рекомендации к новой военной доктрине блока (май 2010 г.) предусматривают (1) сохранение общей ядерной политики альянса и (2) сохранение американского ТЯО на территории его членов.

Китай: попытки вовлечения

Наибольшую тревогу у американского истеблишмента вызывает Китай. С конца 1980-х гг. американские эксперты дискутировали, сможет ли КНР стать глобальным соперником Соединенных Штатов. Среди факторов, способствующих возможному превращению Китая в «новую сверхдержаву», назывались:

  •  наличие крупного территориального и демографического ресурса;
  •  успешные экономические реформы, которые привели к беспрецедентно длительному периоду экономического роста;
  • формирование положительного сальдо в торговле с США;
  •  наличие ресурсов для создания мощного военного потенциала.

Но во второй половине 1980-х гг. в американо-китайских отношениях уже сформировался мощный комплекс экономических связей. Американская экономика все больше привязывалась к китайской за счет (1) выноса части производств на территорию КНР, (2) растущей зависимости американского потребительского рынка от импорта китайских товаров, (3) наличия у Китая крупных долларовых активов и (4) приобретения Центробанком КНР американских долговых обязательств.

Жесткая конфронтация с Пекином означала бы для Вашингтона удар по собственным экономическим интересам. Требовалось найти иной сценарий, сочетающий в себе экономическое сотрудничество и возможность блокировать растущую роль Китая в АТР.

После событий на площади Тяньаньмэнь (июнь 1989 г.) Соединенные Штаты приостановили поставки вооружений в Китай, заморозили политический диалог с Пекином и отказали руководству КНР в кредитах на сумму 1,3 млрд долларов. Конгресс США принял законопроекты о предоставлении китайским студентам, находившимся на обучении в Америке, права на проживание. Белый дом стремился, однако, избежать конфронтации. В 1989–1990 гг. состоялись два визита в КНР помощника президента по национальной безопасности Брента Скоукрофта. Президент Джордж Буш-старший наложил вето на антикитайские законопроекты Конгресса. В 1990 г. Вашингтон продлил для Китая режим наибольшего благоприятствования в торговле.

Двойственной линии придерживалась и демократическая администрация Билла Клинтона. В 1993 г. заместитель госсекретаря Роберт Зеллик заявил о «стратегии вовлечения» (engagement) Китая в «новый мировой порядок». Тогда же Билл Клинтон провозгласил курс на создание «Нового Тихоокеанского сообщества», основанного на принципах безопасности, экономики и прав человека. Его моделью в Белом доме видели созданный в 1989 г. форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Соединенные Штаты поддержали и создание регионального форума АСЕАН. Администрация Клинтона полагала, что эти шаги позволят предотвратить возникновение новой линии раскола на Тихом океане.

В середине 1990-х гг. Белый дом стал ориентироваться на стратегию «сдерживания Китая». Этот термин был подробно обоснован в Национальной военной стратегии США 1995 года. Краеугольным камнем должно было стать сохранение системы двусторонних союзов Соединенных Штатов с Японией, Южной Кореей, Австралией, Таиландом и Филиппинами. США стремились также нормализовать отношения с Вьетнамом (Клинтон посетил Ханой 11 июля 1995 г.). Военной компонентой сдерживания оставалось американское военное присутствие в АТР в количестве не менее 100 тыс. человек.

Проверкой стратегии «сдерживания Китая» на прочность стал тайваньский ракетный кризис. 9 ноября 1994 г. компании «Локхид-Мартин» (США) и «Мицубиси» (Япония) подписали соглашение о сотрудничестве в сфере создания систем ПРО «заатмосферного перехвата» THAAD. В декабре 1994 г. Соединенные Штаты начали переговоры о заключении аналогичного соглашения с Тайванем. Эти шаги Вашингтона встревожили Пекин. В марте 1996 г. Китай провел масштабные учения по имитации ракетных пусков в Тайваньском проливе. В ответ администрация Клинтона заявила об отправке в пролив авианосцев и провела демонстративные полеты ВВС над позициями НОАК. По итогам кризиса стороны пришли к компромиссу. Китай отказался от применения силы в отношении Тайваня; Соединенные Штаты отказались от развертывания систем THAAD на Тихом океане.
Более конфликтный подход США к КНР был зафиксирован в «СНБ-2002». В документе отмечалось, что Пекин не принял основополагающих решений относительно характера своего государства. Авторы стратегии утверждали, что для достижения военных целей Китай идет устаревшим путем. Такой вывод привел к росту американо-китайских противоречий по ряду направлений:

  • создание системы американских военных баз в Центральной Азии;
  •  осложнение тайваньской проблемы из-за решения США поставить Тайбэю комплексы ПВО (2004) и принятия Пекином Закона о территориальной целостности КНР (2005);
  •  сближение Вашингтона с Индией и подписание американо-индийского соглашения о партнерстве в сфере мирного использования атомной энергии (2006; 2008);
  •  воздействие Соединенных Штатов на КНР в сфере соблюдения экологических стандартов;
  •  проведение КНР (2007) и США (2008) испытаний противоспутникового оружия;
  •  обострение ситуации в Тибете накануне Олимпийских игр в Пекине (2008).

При этом администрация Джорджа Буша-младшего продолжала развивать экономические связи с КНР. Высокая доля американских инвестиций в китайскую экономику и дефицит во внешней торговле с Китаем сковывали действия Белого дома. В 2002 г. был создан постоянно действовавший Совместный экономический комитет двух стран. С 2006 г. начались регулярные переговоры по экономическим вопросам на уровне глав внешнеполитических ведомств. Развитие экономических связей привело к появлению в Америке влиятельной прослойки экспертов, выступавших за улучшение отношений с КНР, и финансово-промышленного лобби, заинтересованного в том же.

Администрация Обамы попыталась кардинально улучшить отношения с Китаем. Вашингтон обратился к разработанной еще в 2005 г. концепции «группы двух» (G2): партнерство КНР и США как лидеров глобального экономического роста. В феврале 2009 г. госсекретарь Хиллари Клинтон предложила сделать основой американо-китайских отношений взаимодействие в сфере защиты окружающей среды, изменения климата, защиты международной безопасности и борьбы с экономическим кризисом. В апреле лидеры двух стран поставили мировое сообщество в известность о начале Американо-китайского стратегического и экономического диалога. Но 1 декабря Китай заявил о несогласии с формулой «группы двух» и подтвердил приверженность традиционной для себя концепции многополярного мира.

Администрация Барака Обамы постаралась сделать свою китайскую политику более традиционной. «СНБ-2010» постулировала стремление развивать позитивные, конструктивные и всеобъемлющие отношения с КНР. Одновременно Вашингтон заявил о намерении (1) наблюдать за развитием военных программ Китая, (2) соблюдать союзнические обязательства перед Тайванем и (3) поднимать перед Пекином вопросы соблюдения прав человека. Экономическое партнерство в формате «группы двух» не привело к пересмотру взгляда на Китай как на стратегического оппонента. Новая волна противоречий, которая обещает обостриться во второй половине президентства Обамы, связана с нарастающими трениями из-за отказа КНР пойти на заметную ревальвацию юаня. По мнению американцев, это искусственно создает конкурентные преимущества китайским производителям и не позволяет США сократить отрицательное сальдо торгового баланса.

«Неблагонадежные»: противники нового типа

Особое место в американском стратегическом планировании отводится региональным противникам. Еще администрация Джона Кеннеди (1961–1963) разработала концепцию «гибкого реагирования», включавшую в себя локальные конфликты с региональными союзниками СССР. После окончания биполярной конфронтации, в ноябре 1989 г., начальник ОКНШ генерал Колин Пауэлл заявил о возрастающей роли региональных угроз. «СНБ-91» фиксировала внимание на (1) опасности нападения «диктаторских режимов» (parish state) на союзников США и (2) опасности приобретения подобными режимами ОМП. В американском стратегическом планировании сложились представления о противниках нового типа.

Первый – «государства-парии». Их отличительными чертами считались авторитаризм, агрессивная внешняя политика, нарушение прав человека, поддержка терроризма и попытки нелегально создать ОМП. Еще в 1993 г. помощник президента по национальной безопасности Энтони Лейк ввел термин «мракобесные государства» (backlash states). Во второй половине 1990-х гг. в американском внешнеполитическом лексиконе укоренилось понятие «государства-изгои» (rogue states). В послании Джорджа Буша Конгрессу 29 января 2002 г. к их числу были отнесены Ирак, Иран, КНДР, Ливия, Куба и Судан.

Второй – «несостоявшиеся государства». В официальных американских документах под ними понимаются страны, где государственные институты не способны осуществлять власть над всей территорией. Американская традиция разделяет этот термин на два понятия: «гибнущее» (failing) и «несостоявшееся» (failed) государства. В 2000-е гг. появились и другие термины: «рухнувшие» (collapsed), «хрупкие» (fragile), «поврежденные» (traumatized) и «уменьшающиеся» (diminished) государства. В 2005 г. Агентство США по международному развитию ввело понятия «кризисные государства» (crisis states) и «уязвимые государства» (vulnerable states).

Для противодействия подобным противникам в середине 1990-х была разработана концепция «нового интервенционизма». Ее программные положения были изложены в директиве Билла Клинтона PRD № 13 от 18 июня 1993 г. В документе вводились три новых варианта использования вооруженных сил:

  •  миротворческая (peace-keeping) операция: принудительное разведение конфликтующих сторон;
  •  операция по принуждению к миру (peace-enforcement): использование силы для наказания одной из конфликтующих сторон;
  •  «государственное строительство» (nation-building): принудительное построение национальных институтов в «несостоявшихся государствах» (failing/failed states).

На протяжении 1990-х гг. Соединенные Штаты пытались закрепить эти виды акций на практике. Еще в 1989 г. Вашингтон провел военную операцию по свержению президента Панамы Мануэля Норьеги, обвиненного в связях с наркомафией. В 1992–1994 гг. американские военнослужащие пытались (правда, неудачно) охранять грузы ООН в Сомали. В 1994 г. последовала военная операция на Гаити, целью которой было свержение военной хунты и возвращение легитимного президента Жана Бертрана Аристида. С начала 1990-х гг. Белый дом также расширил объем военной помощи правительству Колумбии под предлогом усиления борьбы с наркомафией.

Параллельно Соединенные Штаты создавали прецедент нового типа войн-наказаний «диктаторских режимов». Первыми в череде подобных операций стали ракетно-бомбовые удары по Ливии 15 апреля 1986 г. США сыграли ведущую роль в операции «Буря в пустыне» (1991), призванной наказать иракский режим Саддама Хусейна за оккупацию Кувейта. В дальнейшем Вашингтон наносил ракетно-бомбовые удары по боснийским сербам (сентябрь 1995 г.) и Союзной Республике Югославии (март-июнь 1999 г.). Эти акции именовались сначала «гуманитарными акциями» (humanitarian actions), затем «гуманитарными интервенциями» (humanitarian interventions).

После событий 11 сентября 2001 г. администрация Джорджа Буша переформатировала «новый интервенционизм» в концепцию «транснациональной войны». Речь шла о появлении конфликта между государством и «квазиармиями» террористических сетей. Документы 2001–2003 гг. фиксировали два варианта использования американских вооруженных сил: (1) оказание помощи правительству страны-союзника в нейтрализации террористических сетей; (2) принудительное построение государственности в странах, захваченных террористическими сетями.

В 2002 г. администрация Буша выдвинула две новые стратегические концепции. Первая – борьба с «осью зла»: свержение режимов, поддерживающих терроризм и создающих ОМП. Вторая – нанесение «превентивных ударов» (preventive strike) для ликвидации потенциальной угрозы. С середины XIX века американское военное планирование использовало термин «упреждающие удары» (preemptive strike) по изготовившемуся к агрессии противнику. «Превентивные удары» означали ликвидацию потенциальной угрозы, которая может реализоваться, но может и не реализоваться в будущем.

Проблема наказания «государств-изгоев» стала сливаться с проблемой их принудительного разоружения. Его доктринальной основой стала стратегия контрраспространения. До конца холодной войны Соединенные Штаты ориентировались на укрепление международного режима нераспространения ядерного оружия. Но 7 декабря 1993 г. министр обороны Лесс Эспин заявил, что Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) не в состоянии помешать «опасным режимам» приобрести ОМП. В документах PDD № 18 (1993) и PDD № 60 (1997) фиксировалось право Вашингтона применить силу для укрепления режима нераспространения.

В начале XXI века администрация Джорджа Буша расширила стратегию контрраспространения. «СНБ-2002» и «СНБ-2006» включали в себя пять ее вариантов:

  •  выкуп программы производства ОМП у государства-нарушителя;
  • взятие под контроль ядерных объектов проблемных государств;
  •  частичное признание ядерного статуса отдельных стран;
  •  принудительное разоружение потенциально опасных нарушителей;
  •  усиление контроля над рынком производства расщепляющихся материалов.

Выполнение этих задач было призвано укрепить ДНЯО. Но стратегия контрраспространения во многом ему противоречила. Согласно ДНЯО любое неядерное государство имело право на мирное использование атомной энергии. Поэтому 11 февраля 2004 г. президент Джордж Буш предложил проект реформы ДНЯО: (1) ввести запрет на поставки технологий замкнутого ядерного топливного цикла (ЗЯТЦ) странам, не овладевшим им до 1 января 2004 года; (2) обязать страны, выходящие из ДНЯО, вернуть МАГАТЭ технологии ЗЯТЦ, (3) принять международный кодекс поведения в сфере мирного использования атомной энергии и (4) ввести обязательную отчетность перед Всемирной ядерной ассоциацией. Эти предложения были созвучны «Плану Баруха» (1946), согласно которому предполагалось передать все компоненты ЗЯТЦ, включая добычу урановой руды, под контроль Комиссии ООН по атомной энергии.

Предложения администрации Буша обсуждались на саммите «Группы восьми» в Си-Айленде (США, июнь 2004 г.) и VII Обзорной конференции по ДНЯО (май 2005 г.). Другие державы увидели в них попытку переформатирования режима нераспространения в невыгодном для себя направлении. И все же было решено ввести годичный мораторий на поставки ЗЯТЦ странам, не овладевшим им до 2004 года. (Этот мораторий продлевался ежегодно до 2007 года.). От остальных американских предложений Россия, Франция и Германия отказались. Поэтому начиная с 2003–2004 гг. Соединенные Штаты взяли курс на утверждение стратегии контрраспространения посредством международно-правовых прецедентов.

Полигоном стал Ирак. По условиям подписанного 3 марта 1991 г. перемирия, Багдад обязался ликвидировать под контролем ООН предприятия по производству ОМП. На протяжении 1990-х гг. США наносили ограниченные ракетно-бомбовые удары по Ираку всякий раз, когда Багдад отказывался от сотрудничества со Специальной комиссией ООН. В 2003 г. последовало военное вторжение Соединенных Штатов и их союзников под предлогом изъятия у режима Саддама Хусейна потенциала создания ОМП.

Прецедентом другого рода стал Иран. В 1992 и 2000 гг. Конгресс США ввел против этой страны санкции, подозревая ее в разработке ядерной программы. В середине 1990-х гг. администрация Клинтона требовала от России (правда, неудачно) отказаться от строительства атомной электростанции в иранском городе Бушере и не поставлять Ирану технологии ЗЯТЦ. После начала конфликта Тегерана с МАГАТЭ (2002) позиция Соединенных Штатов ужесточилась. С тех пор Вашингтон добился введения дополнительных санкций ООН и периодически угрожает нанести разоружающие удары по иранским ядерным объектам.

Следующим кандидатом на «принудительное разоружение» выступает Северная Корея. В 1993–1994 гг. на Корейском полуострове разразилась «первая ядерная тревога»: администрация Клинтона пригрозила нанести разоружающие удары по ядерным объектам КНДР. Ситуацию удалось нормализовать после подписания 21 октября 1994 г. Рамочного соглашения. Однако в 2003 г. имела место «вторая ядерная тревога», в ходе которой Вашингтон вновь угрожал КНДР. По настоянию пяти держав (США, КНР, Япония, Россия, Южная Корея) вопрос о северокорейской ядерной программе был помещен в фокус внимания специально созданного переговорного механизма – «Шестисторонней комиссии». Но Северная Корея дважды (9 октября 2006 и 25 мая 2009 гг.) провела ядерные испытания. Это создает основание для возможного военного вмешательства США в дела КНДР.

Особый вариант стратегии контрраспространения связан с Пакистаном. Осенью 2001 г. стороны обсуждали способы оказания помощи правительству Первеза Мушаррафа в сфере обеспечения безопасности хранения пакистанского ЯО. Американские эксперты прорабатывали вопрос о поставках Пакистану (1) передатчиков, отслеживающих перемещение ядерных боезарядов, или (2) систем, позволяющих уничтожать ЯО при возникновении опасности для ядерных объектов. Американские СМИ сообщили о подписании 22 ноября 2004 г. американо-пакистанского соглашения, согласно которому Пентагон получил право участвовать в боевых действиях на пакистанской территории. Официально Исламабад это заявление дезавуировал. Но с 2007 г. видные американские политики (включая президента Барака Обаму) периодически заявляли, что в критической ситуации Вашингтон оставляет за собой право провести самостоятельную военную операцию по защите пакистанских ядерных объектов.

Стратегия контрраспространения призвана решить две разноплановые проблемы. Первая – борьба с распространением ОМП. Вторая – создание прецедентов по разоружению «опасных» режимов. Речь идет о создании международно-правовых «заделов» по изъятию ОМП. Трудно сказать, до каких пределов Соединенные Штаты намерены тиражировать эту неудобную другим ядерным державам схему.

* * *

Современный мировой порядок создал для США беспрецедентно благоприятную среду безопасности. Страна оказалась без стратегического противника, способного поставить под сомнение ее существование и даже серьезно угрожать ее региональным интересам. Военные потенциалы государств Западной Европы и Японии находятся под американским контролем. Державы со значительными экономическими ресурсами (Китай, Германия, Япония) не конвертировали их в военную мощь. Россия ориентировалась на взаимодействие с Вашингтоном и нуждается в американском содействии по многим важным для нее вопросам. Другие великие державы нацелены на интеграцию в «новый мировой порядок» в благоприятном для себя формате.

Но даже такое распределение стратегических потенциалов не до конца устраивает Cоединенные Штаты. Понимая безопасность как комплекс мер по ликвидации угрозы на перспективу, Вашингтон стремится ослабить силовые ресурсы других держав. Отсюда повышенный интерес всех американских администраций к созданию прецедентов для (1) вооруженного вмешательства во внутренние дела «слабых» стран и (2) принудительного разоружения «опасных» режимов. США постепенно ставят вопрос о переходе к новой системе стратегических отношений, основанной на минимальных потенциалах сдерживания и достижения неуязвимости американской территории за счет развития систем противоракетной обороны. Это порождает естественные тревоги в отношении военной политики США со стороны других держав, обладающих независимыми военными потенциалами.

} Cтр. 1 из 5