Возвращение «реальной политики»

24 августа 2015

Стабильность против изменений в миропорядке по-американски

Уильям Уолфорт – профессор управления им. Даниэля Уэбстера в Дартмутском колледже.

Резюме: Покончить с американским миропорядком гораздо сложнее, чем считают многие. Смещение центров власти носит куда более умеренный характер, чем можно было бы предположить, судя по гиперболам, с помощью которых описываются эти процессы.

Данная статья представляет собой несколько сокращенную версию его материала, опубликованного в серии «Валдайских записок» в феврале 2015 года. Полный вариант на русском и английском с научным аппаратом можно найти по адресу http://valdaiclub.com/publication/77960.html.

Сегодня все больше говорят о возвращении в международные отношения «реальной политики». Якобы после периода безоблачной глобализации в 1990-х гг. и ожесточенной борьбы с терроризмом и повстанческими выступлениями в первом десятилетии 2000-х гг. на авансцену снова выходят интересы великих держав и геополитика. Это широко распространенное мнение точно резюмировал Уолтер Рассел Мид: «Идет ли речь о захвате российскими войсками Крыма, агрессивных притязаниях Китая на прибрежные территории, проведении Японией все более решительной политики или попытках Ирана занять доминирующее положение на Ближнем Востоке за счет союза с Сирией и “Хезболлой”, мы видим возвращение вышедших, казалось бы, из употребления силовых методов».

Многие аналитики считают, что сегодня на передний план выходит полномасштабный конфликт, связанный с изменением миропорядка, доминирующую роль в котором играют Соединенные Штаты. Именно в этом смысл утверждения о конце «однополярного мира» и формировании многополярной, гораздо более конфликтной системы. На этой идее основано все более популярное сравнение с 1914 годом: подъем современного Китая отождествляется со стремительным развитием Германии накануне Первой мировой войны. Однако не все согласны с такой точкой зрения, считая ее алармистской и утверждая, что либеральный мировой порядок достаточно прочен и способен абсорбировать новые страны. По мере развития таких быстрорастущих стран, как Китай, пишет Джон Айкенберри, «у них появляется необходимость защищать все больше “активов”, что приводит к еще большей интеграции в существующий порядок».

Тщательное рассмотрение вопроса о соотношении сил позволяет составить более точное представление о положении дел. «Реальная политика» определяется соотношением между материальными возможностями, что в современном языке называется «жесткой силой», с одной стороны, и легитимностью, влиянием и способностью достигать желаемых результатов, с другой стороны. С этой точки зрения речь вовсе не идет о возвращении политики с позиций силы. Такие подходы не были забыты и использовались всегда. Окончание холодной войны, распад Советского Союза и последовавшее в 1990-е гг. расширение сферы влияния возглавляемого США альянса западных стран не привели к отказу от силовых методов в политике. Перечисляя случаи применения силы, Уолтер Рассел Мид забыл упомянуть страну, которая постоянно действовала таким образом. Речь идет о Соединенных Штатах. Отличие текущего периода от предыдущих заключается в том, что применение «силовых методов» стало более явным, поскольку другие страны оказывают более активное сопротивление. В притязаниях Китая на приобретение новых морских территорий или его позиции относительно присутствия США в Азии нет ничего нового. Как и в недовольстве России приближением западных структур безопасности к ее границам. Единственным отличием является готовность этих государств более настойчиво отстаивать свои интересы.

Сторонники идеи возвращения «реальной политики» правы в том, что касается вероятности нарастания противоречий, особенно если доминирующие государства, несмотря на продолжающийся упадок, не откажутся от притязаний на глобальное господство. Но они ошибаются, игнорируя ограничивающие факторы. Ибо силовые попытки изменить мировой порядок будут ограничены и упорядочены способом, исключающим проведение каких-либо аналогий с прошлым. Можно выделить три таких фактора: происходит смещение, а не смена центров власти; развязывание крупномасштабной войны между ведущими державами исключено, поскольку такое столкновение не может служить эффективным средством изменения системы; а многочисленные международные организации создают для стран, претендующих на расширение своего влияния, невиданные ранее преграды. Совокупность факторов ограничивает возможности государств, недовольных настоящей расстановкой сил, и является гораздо более значимым препятствием для попыток изменения существующего порядка, чем думают многие.

Смещение, а не смена центров власти

Заявления о конце или скором исчезновении однополярного мира уже стали общим местом. По словам Кристофера Лейна, «система международных отношений переживает переход от однополярного мира. По мере ослабления доминирующей роли США на смену миропорядку, установившемуся после 1945 г., так называемому Pax Americana, придет новый миропорядок, который еще не приобрел конкретных очертаний». Под такими заявлениями подразумевается, что грядут исторические перемены, в результате которых вся система в корне изменится. В реальности все гораздо сложнее. С середины 1990-х гг. доля Соединенных Штатов в мировом ВВП постепенно снижалась. Однако экономический рост Китая и упадок союзников США следует считать гораздо более существенными изменениями.

Другими словами, захватившая умы политиков и обозревателей идея смещения центров власти сводится к стремительному экономическому развитию Китая. Как показано ниже на Рис. 2, если бы КНР не было или если бы по динамике экономического роста с 1990 г. Китай напоминал Японию, мысль об упадке Соединенных Штатов никому не пришла бы в голову. Дело не в появлении стран с быстрорастущей экономикой, БРИКС, подъеме Востока или каких-либо других сил, а в стремительном экономическом росте Китая. Его можно выделить в отдельную категорию, поскольку он отличается от великих держав и других, претендующих на такой статус, тем, что является единственным государством, имеющим реальный шанс в последующие десятилетия стать супердержавой. Однако на данный момент единственным явным шагом в этом направлении стал рост ВВП. Только по этому показателю государственной мощи Китай может претендовать на сверхдержавность.

Примечание: данные за 2013–2018 гг. приводятся в соответствии с оценками Министерства сельского хозяйства США и Международного валютного фонда. К союзникам относятся страны НАТО, страны ЕС и Западной Европы, которые не входят в НАТО, Япония, Республика Корея, Австралия, Новая Зеландия, Израиль и Саудовская Аравия.

Источник: Департамент экономических исследований Министерства сельского хозяйства США, исследование «Перспективы мировой экономики» Международного валютного фонда.

Можно отказаться от термина «однополярность» и назвать систему, сформировавшуюся после 1991 г., «миром одной сверхдержавы». И давайте называть «сверхдержавой» страну, способную гарантировать безопасность в Европе, Азии и на Ближнем Востоке. То есть сверхдержава обладает необходимым военным потенциалом и отношениями в рамках альянсов, обеспечивает безопасность в своем собственном регионе и способна проводить крупные военно-политические операции во многих ключевых частях мира. Очевидно, что Соединенные Штаты соответствуют этим критериям. Основой сложившейся на данный момент системы отношений является как раз участие США в союзах, поддерживающих безопасность в ключевых регионах Европы, Восточной Азии и Ближнего Востока.

Примечание: ВВП по номиналу. Данные за 2013–2018 гг. приводятся в соответствии с оценками Министерства сельского хозяйства США. К союзникам относятся страны НАТО, страны ЕС и Западной Европы, которые не входят в НАТО, Япония, Республика Корея, Австралия, Новая Зеландия, Израиль и Саудовская Аравия.

Источник: Департамент экономических исследований Министерства сельского хозяйства США

Реальная смена центра власти или его смещение означает конец «мира одной сверхдержавы», что произойдет в результате появления второй сверхдержавы (возвращения к биполярному миру) или нескольких держав, которые бы лишили Соединенные Штаты возможности гарантировать безопасность своих союзников (мир без сверхдержав или многополярный мир).

Говорить о смещении или смене центров власти в связи с экономическим подъемом Китая можно только, если экономический рост связан с усилением других ключевых атрибутов государственной власти. Основываясь на исторических примерах оспаривания статуса сверхдержавы, многие ученые и обозреватели сочли, что рост ВВП неизменно ведет к росту могущества, в силу чего Китай может стать сверхдержавой в достаточно сжатые сроки, так же как этого добились в XX веке вильгельмовская или нацистская Германия или Советский Союз.

Однако Стивен Брукс и я пришли к выводу, что такое мнение неверно по двум причинам. Во-первых, численность населения держав, бросающих вызов, и доминирующей страны были сопоставимы. Когда по своему экономическому развитию они достигали уровня доминирующего государства, их благосостояние и технологическая оснащенность находились на одном уровне или хотя бы приближались к уровню лидера или даже превосходили его. Например, когда Германию времен Вильгельма II стали считать соперницей Британии, Германия была богаче, более технологически продвинута в ключевых областях, а ее экономика превосходила британскую. Современный Китай с огромным населением, хотя и может сравняться с США по экономическим показателям, все равно остается гораздо более бедным и отсталым. Даже Советский Союз, где тоталитарная система управления компенсировала относительную отсталость, на пике холодной войны оставался гораздо богаче современного Китая по сравнению с Соединенными Штатами. Кроме того, на начальных этапах холодной войны Москва в некоторых стратегически важных технологических областях находилась на одном или даже более высоком уровне развития с Америкой. Китаю еще далеко до этого.

Во-вторых, мы с Бруксом выделяем ряд причин, в силу которых сейчас гораздо сложнее трансформировать показатели ВВП в другие факторы государственной мощи, в особенности военной, чем в середине XX века. Например, разрабатывать и эффективно использовать современные системы вооружений. Таким образом, чтобы соперничать с США на равных, Китай должен соответствовать более высоким требованиям, чем страны, некогда претендовавшие на статус сверхдержавы, располагая при этом менее развитой экономикой и технологиями. Пекин наверняка еще долго будет оставаться в нынешнем положении претендента на звание сверхдержавы.

Следует добавить демографический фактор. Китай хотя и большой, но относительно бедный по сравнению с государствами, претендовавшими на статус сверхдержавы в прошлом. Кроме того, впервые в истории население страны-претендента стареет быстрее, чем у доминирующей нации. Во всех предыдущих случаях смещения центра власти и лидер, и претендент были с точки зрения демографии молодыми государствами. Китай столкнется с финансовыми и другими проблемами, связанными со старением населения, раньше и в гораздо более жесткой форме, чем Соединенные Штаты. Система меняется; Китай растет, в ЕС и Японии наблюдается спад. Однако в Соединенных Штатах спада, который бы привел к утрате статуса единственной сверхдержавы, нет, а в ближайшее время и не предвидится.

Невозможность развязать войну за мировое господство

Как разрушить устоявшуюся систему международных отношений? Растущие страны, недовольные своим местом на мировой арене, пытаются изменить положение вещей, доминирующие субъекты сопротивляются, стремясь сохранить свои прерогативы. Каждая из сторон убеждена, что у нее хватит сил отстоять позиции. Основным способом преодоления противоречий, если, конечно, не ошибаются такие теоретики, как Роберт Гилпин, является полномасштабная война с участием всех или большинства крупных стран. Война за мировое господство не только позволяет найти новый баланс между ресурсами различных элементов системы и их статусом, но и служит «уникальным по своей силе проводником перемен в мировой политике, поскольку в огне такой войны уничтожаются и дискредитируются старые структуры и появляются новые державы-лидеры или гегемоны».

К счастью, возможность подобной войны крайне низкая, поскольку речь идет о государствах, обладающих ядерным оружием и гарантированной возможностью нанесения ответного удара, а их безопасность, будущее могущество и экономическое процветание не зависят от прямого контроля чужой территории. Может ли произойти что-нибудь еще? Рэндалл Швеллер утверждает в своей новой книге, что нет. Другие вообразимые катастрофические события, например, глобальный экономический кризис, пандемия или стихийное бедствие, хотя и могут привести к широкомасштабным разрушениям, не обусловлены политической логикой и, таким образом, не способны выполнять определенные политические функции. По мнению Швеллера, «войны за мировое господство отличаются именно наличием политических целей и функций по изменению системы международной политики, наиболее важной из которых является обеспечение восшествия на престол мирового господства нового суверена и зачистка международной арены от возможности каких-либо глобальных потрясений». Только война за мировое господство может привести к появлению новой сверхдержавы, прояснить отношения между центрами власти и сравнять с землей старую институциональную систему международных отношений, расчистив новому гегемону путь для установления своих правил. «Горькая историческая правда, – пишет Швеллер, – заключается в том, что конфликты с применением силы не только позволяют покончить с политической инерцией и экономической стагнацией, но и нередко служат проводниками радикальных и прогрессивных исторических перемен».

Чтобы понять суть вопроса, необходимо проанализировать условия формирования существующей системы. Вторая мировая война считается наиболее разрушительным конфликтом в современной истории. Хотя она привела к падению ряда великих держав, ее результаты вовсе не были однозначными, ведь господство США на море, в воздухе и экономике оставалось относительным по отношению к доказанному в бою превосходству в обычных вооружениях Советского Союза в Евразии. Несмотря на то что война не прояснила баланс сил между Соединенными Штатами и СССР, она обеспечила Вашингтону огромное экономическое преимущество не только за счет величайшего в истории «кейнсианского толчка», но и посредством уничтожения или нанесения огромного ущерба экономикам всех крупнейших мировых держав. В результате были созданы предпосылки для начала холодной войны, без которой проект Америки по построению своего миропорядка никогда бы не приобрел такую сложность и масштабность. После войны советские войска оказались в центре Европы, что создало условия для появления НАТО. Все это привело к формированию самой организованной и долговечной системы альянсов, обеспечив Вашингтону стимул преодолеть внутреннее сопротивление для утверждения в качестве мирового лидера, подчинив своей воле союзников за счет беспрецедентного давления. Кроме того, наследием Второй мировой войны стали невиданные ранее гуманитарные и экономические кризисы, своевременно разрешить которые были в силах только Соединенные Штаты.

Сложно представить себе события, которые могли бы принести системные изменения подобного масштаба. Если верна идея Гилпина о том, что «война за мировое господство исторически служила основным механизмом реализации системных изменений в мире», и если не ошибается большинство ученых, утверждающих, что в эпоху ядерного оружия вероятность такой войны маловероятна, обеспечить системные перемены сейчас сложнее, чем в прошлом. При невозможности конфликта, сопоставимого по масштабам с мировой войной, добиться разрушения существующего порядка гораздо труднее.

В научных и общественных дискуссиях недооценивается сложность появления нового гегемона и переоценивается хрупкость миропорядка, в центре которого находятся Соединенные Штаты. Стандартные подходы к изучению системных изменений не учитывают факторов, которые способствовали появлению современного миропорядка под эгидой США. Вторая мировая война – уникальный пример в новой и новейшей истории, когда старый порядок был уничтожен, отношения между Соединенными Штатами и союзниками прояснились, и появилась биполярная система, которая способствовала построению США своего миропорядка за счет установления контроля над системой международных отношений. С этой точки зрения ожидания наступления «века Китая» или Pax Sinica представляются надуманными.

Институты и стратегические стимулы

В современной системе международных отношений больше различных институциональных структур, чем во времена предыдущих смещений центров политического влияния. А для реализации стратегических амбиций Соединенных Штатов такие организации играют более важную роль, чем подобные структуры для ведущих держав в прошлом. Есть все основания утверждать, что это делает систему только прочнее. И тогда современный порядок не столь податлив, как утверждают его защитники. В этой связи ключевое значение имеет взаимодействие международных организаций и национальной стратегии.

В выступлениях президента Барака Обамы и руководства США красной нитью проходит мысль о сохранении традиционной приверженности Америки многосторонним международным организациям, которые они рассматривают как основу реализации национальной стратегии глобального лидерства. В американских внешнеполитических кругах, а также во многих политологических исследованиях утвердилось мнение, что нацеленность на лидерство и сотрудничество в рамках международных организаций позволяет Соединенным Штатам решать широкий круг проблем. Общепризнано, что стабильный, открытый, основанный на не слишком жестких правилах миропорядок выгоден Америке. По мнению большинства ученых и политиков, такая система межгосударственных отношений в большей степени отвечает американским интересам, нежели закрытость, то есть когда миропорядок основан на блоках и сферах влияния и лишен основополагающих и общепризнанных правил и институтов. В научном сообществе давно утвердилась точка зрения, что в условиях взаимозависимости и в особенности по мере ее углубления и усложнения институционализация сотрудничества представляется все более выгодной для государств.

Возможно, самое важное преимущество такой системы – то, что сложное сплетение устоявшихся правил и институтов гарантирует сохранение статус-кво. Эта мысль подкрепляется результатами научных исследований за последние сто лет и была резюмирована знаменитым высказыванием Айкенберри о присущем институциональным системам «эффекте блокировки». «Негибкость», которой славятся международные организации, обусловлена эффектом «колеи», рутинизацией, интернализацией и многими другими механизмами, обеспечивающими сопротивление изменениям. Эти факторы активно используются теми, кто нацелен на сохранение статус-кво и сопротивление ревизионистам. Очевидно, что эта же «негибкость» не устраивает тех, кто в целом доволен существующим раскладом сил, но хотел бы пересмотреть нормы, регулирующие международную систему. Это касается инициатив Европы и в меньшей степени США по изменению правил в отношении законности военного вмешательства в суверенных государствах. Страны БРИКС для выражения своего несогласия с какими-то изменениями могут опереться на существующие правила и в то же время воспользоваться их противоречиями для защиты своих прерогатив. Учитывая, что Соединенные Штаты продолжают выступать за статус-кво, а нынешний институциональный порядок отражает их ключевые предпочтения, «негибкость» системы международных организаций в целом выгодна Соединенным Штатам и является основным стимулом для защиты такого порядка.

США заинтересованы в том, чтобы играть определяющую роль в формировании системы международных организаций и ее деятельности. Однако это не означает, что такой подход лишен недостатков. Встраивание национальной стратегии в рамки международных организаций может ограничить возможности и гибкость Соединенных Штатов.

Во-первых, существует проблема исключения. Претензии США на мировое лидерство по своей природе порождают исключения. Так, американское руководство считает соблюдение обязательств в сфере безопасности перед партнерами и союзниками в Европе и Азии необходимым условием лидерства, но такие обязательства по определению ведут к исключениям и ограничениям. До тех пор, пока данные обязательства будут играть определяющую роль в деятельности США на международной арене, страны, против которых они направлены, в особенности Китай и Россия, не смогут в полной мере интегрироваться в миропорядок. В результате утрачивается возможность согласия между ведущими державами. Преимущества институционального сотрудничества сегодня могут завтра обернуться отчуждением потенциальных партнеров. Эта проблема обостряется по мере роста могущества и недовольства исключенных стран.

Второе наблюдение носит более умозрительный характер. Американские политики в долгосрочной перспективе столкнутся и с другими ограничениями. Дело в том, что они свято верят во взаимозависимость всех составляющих стратегии лидерства США: обязательства в области безопасности обеспечивают лидерство, необходимое для сотрудничества, которое требуется для обеспечения безопасности и лидерства в других не менее важных областях. В результате невозможно отказаться ни от одного обязательства. По отдельности отказ от гарантий безопасности, предоставленных Южной Корее, Тайваню или НАТО, имел бы смысл. Однако если считать, что какое-либо единичное отступление США от своих обязательств подрывает их лидерство повсюду, предпринять любой шаг по снижению влияния очень сложно. Такие соображения обычно выходят на первый план, когда американские власти сталкиваются с доводами в пользу сокращения присутствия на международной арене.

В силу существования сформировавшегося порядка странам, недовольным американским доминированием, в целом сложно отстаивать свои позиции, а Соединенным Штатам трудно пойти на ограничение своего лидерства. Это отчетливо проявилось в ходе кризиса на Украине. Ограничительная природа НАТО сыграла важную роль при определении политического курса России. Кроме того, действующие в рамках организации политические и организационные приоритеты значительно затруднили согласование решения о том, чтобы четко заявить об отказе принять Украину в НАТО, хотя многие члены альянса склонялись именно к такому решению. В результате сложилась ситуация, в которой приоритеты, заявленные организацией, привели к конфликту с крупной державой. Способность идти навстречу странам, претендующим на рост своей роли на международной арене, лимитируется центральной ролью институциональных структур в стратегии государства-лидера.

Заключение

Подводя итог, можно сказать, что отношения между странами станут более жесткими, а управлять миром будет сложнее из-за препятствий на пути сотрудничества и периодически появляющихся причин для конфронтации. В то же время разговоры о смене или смещении центров власти преувеличены. Исторически такие изменения становились результатом войн за мировое господство. Как убедительно показал Швеллер, другие важные события не несут в себе политических механизмов, необходимых для перестройки международной политической системы. Соответственно, покончить с существующим сейчас американским миропорядком гораздо сложнее, чем считают многие наблюдатели. Более того, происходящее смещение центров власти носит гораздо более умеренный характер, чем можно было бы предположить, судя по риторике и гиперболам, с помощью которых обычно описываются эти процессы. Вся аргументация сводится к достижению Китаем уровня США по степени развития экономики. Однако по ряду причин китайским властям гораздо труднее конвертировать экономические показатели в другие элементы, необходимые для статуса сверхдержавы, в частности, в силу относительной бедности по отношению к стране-лидеру и сложности соперничества на равных с ведущими державами в военной сфере. Если же и таких доводов недостаточно, стоит добавить, что Китай вынужден действовать в рамках устоявшейся, упорядоченной системы международных организаций, которая по своей природе препятствует любым ревизионистским побуждениям.

} Cтр. 1 из 5