Афганская проблема в региональном контексте

5 июля 2009

Иван Сафранчук – кандидат политических наук, доцент кафедры мировых политических процессов МГИМО(У) МИД России.

Резюме: Более активная политика России на афганском направлении не сводится к подрыву американских позиций. Однако, поскольку монополия США и НАТО на урегулирование конфликта не привела к желаемым результатам, Москва стремится к тому, чтобы решение сложного комплекса проблем было найдено в международном контексте с активным участием соседей Афганистана.

После 2001 года, когда движение «Талибан» потерпело военное поражение, было отстранено от власти и отступило на оборонительные позиции, коалиция международных сил не добилась заметных успехов в Афганистане. Напротив, все последние годы талибы усиливают свои позиции в военном и политическом плане.

Развитие ситуации практически непредсказуемо, поскольку на нее влияет множество разнонаправленных факторов: интересы сил, действующих внутри страны, поведение соседних государств и политика внерегиональных игроков. При этом вероятна корректировка курса США и их основных союзников – переход от безусловной установки на силовое подавление талибов к тактике примирения с частью из них. У команды Барака Обамы есть несколько сценариев, и неизвестно, какой из них сработает. Но каждый требует содействия соседей Афганистана.

Сами соседние страны больше не могут полагаться только на Соединенные Штаты. Соседям Афганистана нужна более активная самостоятельная политика в разрешении афганских проблем, которая бы отвечала их интересам и обеспечила безопасность при любом ходе событий.

ДИЛЕММЫ РОССИЙСКОЙ ПОЗИЦИИ ПО АФГАНИСТАНУ

Российская позиция в последние годы была двоякой.
Во внешнеполитическом обзоре, подготовленном Министерством иностранных дел Российской Федерации в 2007-м, говорилось: «Если афганская кампания закончится неудачей, а США и НАТО уйдут, страны Центральной Азии и Россия останутся один на один перед лицом последствий усугубившейся афганской проблемы, в первую очередь наркотеррористической угрозы, всплеска фундаменталистских настроений и дестабилизации региона». Из этой цитаты следует, что неуверенность в итогах военной операции в Афганистане Россия высказывала еще в 2007 году. За 2008-й поводов для оптимизма не прибавилось. Скорее наоборот: сомнения получают всё новые подтверждения.

Но, допустим, существует вероятность решительной победы западной коалиции и стабилизации Афганистана. Тогда исчезнет основное препятствие для реализации планов инфраструктурной и транспортной интеграции Центральной и Южной Азии в рамках так называемого проекта «Большой Центральной Азии». Сам термин в последнее время используют редко, но идея живет. Предполагается связать Центральную и Южную Азию общей энергетической и транспортной инфраструктурой, благодаря чему бывшие советские республики получили бы выход к Индийскому океану. Без стабильного Афганистана (а теперь уже необходимо добавлять – и Пакистана) это невозможно. Но даже в нынешних условиях кое-что делается: модернизируются пограничные переходы, строятся новые дороги…

Таким образом, Россия ни в коем случае не заинтересована в поражении коалиционных сил в Афганистане, так как это создало бы новые проблемы безопасности. Но Москва не видит перспектив военной победы. А если бы они появились, то дали бы зеленый свет экономически невыгодным России инфраструктурным проектам в рамках «Большой Центральной Азии».

В таких условиях Российская Федерация занимала выжидательную позицию. Однако ухудшение ситуации в Афганистане требует более определенного подхода. В течение 2007–2008 годов во всех центральноазиатских странах нарастала тревога относительно укрепления позиций талибов. С одной стороны, она выливалась в критику действий США и НАТО, а с другой – в растущую готовность им помочь. Одновременно усугублялась неудовлетворенность подходом Москвы. В 2008-м автору этих строк неоднократно приходилось слышать в Центральной Азии критические замечания относительно российской политики на афганском направлении.

Создалась ситуация, когда Соединенные Штаты и Североатлантический альянс могли играть на «афганских страхах» в центральноазиатских столицах, где встречали всё большее понимание. Вашингтон традиционно добивался расширения доступа к военной инфраструктуре в регионе и активизации политических контактов, что вело бы к общему укреплению позиций западных держав. Иными словами, страны Центральной Азии, оказывая содействие США и НАТО ради решения афганской проблемы, признают их ведущую роль в Афганистане. Фактически это означает распространение американских услуг безопасности на Центрально-Азиатский регион.

В 2007–2008 годах возникло еще одно обстоятельство. Международные силы содействия безопасности (МССБ) в Афганистане стали испытывать всё более серьезные трудности с доставкой необходимых грузов в Афганистан. Основной поток всегда шел через Пакистан. Но несколько лет назад прекратилась доставка по маршруту Карачи – Кветта – Кандагар, а в 2007-м обострились проблемы с маршрутом Карачи – Пешавар – Джелалабад. Все больше грузов либо уничтожалось, либо похищалось проталибскими группами на территории Пакистана.

Зависимость от пакистанского транзита может быть минимизирована несколькими способами. Скажем, если направлять больше грузов по воздуху непосредственно в Афганистан, но это дорого. Кроме того, например, можно увеличить объем перевозок через Кавказ и Туркмению. Но самое разумное решение – расширение транспортировки по железной дороге через Украину (или Белоруссию) либо через Латвию (Рижский порт), далее в Россию, Казахстан и Узбекистан. Единственная железнодорожная ветка в Афганистан идет как раз из Узбекистана.

Принципиального согласия о железнодорожном транзите Россия и НАТО достигли на Бухарестском саммите альянса (2008), где состоялся обмен письмами о возможности такого транзита. Однако в тот момент это было практически неосуществимо. Североатлантический альянс отказался договариваться с Организацией Договора о коллективной безопасности, и потому с каждой страной приходилось вести отдельные переговоры. Этим и занимался в течение 2008 года спецпредставитель НАТО по Кавказу и Центральной Азии Роберт Симмонс. Впрочем, коалиции удалось направить наиболее уязвимые грузы мимо Пакистана даже без открытия маршрута железнодорожного транзита. В 2008-м году увеличились закупки топлива в Казахстане, Туркмении и Узбекистане.

Москва оказалась в непростой ситуации. Содействие Соединенным Штатам и НАТО в Афганистане предполагало согласие на распространение американского влияния в Центральной Азии. Но Россию, инвестирующую миллиарды долларов в инфраструктурные проекты в государствах региона, такая перспектива не привлекает.

Именно в рамках этой дилеммы следует рассматривать позицию Москвы в отношении американской базы «Манас» в Киргизии. С одной стороны, Россия готова помочь НАТО с поставками в Афганистан. А с другой – причастна к закрытию базы, задействованной в снабжении сил коалиции.

Правда, необходимо оговориться, что существование «Манаса» больше раздражало Китай. На западе КНР расположены пусковые установки ядерных ракет, и подлетное время из «Манаса» до этих стратегических целей составляет всего 30–40 минут. К тому же в 1996-м именно из Киргизии велась техническая разведывательная операция по сбору данных о последней серии китайских ядерных испытаний. Так что к американскому военному присутствию у своих границ Пекин относится с большим подозрением. Именно Китай выступал за закрытие американской базы в Узбекистане в 2005 году. В случае с «Манасом» роль КНР не афишируется, но, по всей видимости, она тоже значительна.

Россия стремится так организовать взаимодействие с НАТО по афганской (и не только) проблематике, чтобы у него не было «второго дна». Альянсу необходим доступ в Афганистан, Россия готова в этом сотрудничать, но тогда нет критической необходимости в базе «Манас». Желание Вашинг-тона непременно сохранить ее или найти альтернативы в соседних странах интерпретируются как доказательство того, что Афганистан – лишь повод для военного присутствия Соединенных Штатов в Центральной Азии.

Выразив готовность участвовать в железнодорожном транзите, Россия показала, что ни в коей мере не подрывает военные усилия США и НАТО в Афганистане. Более того, Москва не выдвигает никаких формальных условий для начала транзита. Россия, очевидно, действительно заинтересована в том, чтобы оказать содействие международным силам, это отвечает и пожеланиям ее центральноазиатских союзников. Но не исключено, что Москва начинает более обширную и рассчитанную на перспективу игру, которая может развиваться по двум направлениям.

Первое. Если транзит через Россию заработает в заметных объемах, это впервые поставит Североатлантический альянс в зависимость от Москвы. Нет нужды выдвигать условия транзита. Когда он начнется, НАТО и Соединенные Штаты будут исходить из необходимости его сохранения. Если же Россия столкнется с неконструктивной позицией партнеров по значимым для Москвы вопросам, то всегда существует возможность приостановки транзита.

Второе. Транзит через Россию, Казахстан и Узбекистан превращает эти страны в более значимых игроков. Москва активизирует политику, суть которой состоит в том, что в Афганистане необходима не только военная победа, но и решение сложного комплекса социальных и экономических проблем. Прежде всего следует заняться борьбой с наркобизнесом. Причем основная роль в решении этих вопросов должна отводиться не США и НАТО, а ООН и другим международным организациям.

Противодействие наркоугрозе, которая исходит из Афганистана, должно, по убеждению России, стать приоритетом международных усилий. За время присутствия западных сил наркоугроза не только не снизилась, а многократно возросла. Фактически международная коалиция покупает лояльность афганского населения, закрывая глаза на наркотики. Мол, выращивайте мак, торгуйте опиумом, только не берите в руки оружие. Это замкнутый круг. Часть наркоденег поступает талибам – именно это помогло им восстановиться после разгрома 2001-го. Кроме того, получается, что относительное решение проблем безопасности оплачивают Россия, Иран, страны Центральной Азии, европейские государства. Именно там потребляется почти весь афганский героин.

Стабилизация за счет наркотизации – крайне сомнительная сделка. Почему она должна нравиться странам, куда афганский героин приходит со всеми сопутствующими социальными и криминальными проблемами? По сути, исправление ситуации с наркотиками должно служить критерием успешности действий международной коалиции в Афганистане.

При этом чисто силовые методы (уничтожение урожая опия и т. д.) не устранят наркоугрозу, а приведут к конфронтации с местным населением. Поэтому возможна только комплексная стратегия: сочетание силового подавления с преодолением социально-экономической отсталости.

АКТИВИЗАЦИЯ ШОС

За исключением Туркмении все соседи Афганистана имеют статус члена или наблюдателя в Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Поэтому вполне естественно не только использование данного формата для обсуждения афганской проблематики, но и выработка самостоятельной позиции и политики ШОС. Тем более что далеко не все в Афганистане идет гладко.

Для решения этих проблем была сформирована Контактная группа ШОС–Афганистан. 27 марта 2009 года в Москве под эгидой Шанхайской организации сотрудничества прошла международная конференция по Афганистану, где обсуждались документы, разработанные этой группой. Как заметил в заключительном слове на Московской конференции заместитель министра иностранных дел РФ Александр Бородавкин, «усилия международного сообщества по стабилизации Афганистана нуждаются в определенном переосмыслении. Конференция ШОС в этом плане стала важным этапом начала такой работы».

ШОС – не открытая структура, к которой может присоединиться любой желающий. И специальную конференцию по Афганистану с приглашением широкого состава участников, в том числе и тех, кому раньше отказывали в доступе на мероприятия этой организации, нужно признать положительной тенденцией. ШОС показала, что собирается играть более активную роль на афганском направлении, она намерена продвигать свою повестку дня, но действовать в сотрудничестве с другими заинтересованными сторонами.

Конечно, некоторая дипломатическая пикировка все-таки присутствует. Например, вводная часть «Заявления государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью», которое было распространено на конференции в Москве, содержит параграф: «Придавая важное значение усилиям международных и региональных организаций, в том числе ООН, ШОС, СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, СВМДА в борьбе с угрозой терроризма, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью…» Здесь нет упоминания ни НАТО, ни Европейского союза. Впрочем, далее в том же документе недочет исправлен. В заключительном параграфе говорится: «Мы выражаем нашу приверженность укреплению сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами – ООН, ЕС, СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, НАТО и СВМДА…» А итоговый документ «Декларация специальной конференции по Афганистану под эгидой ШОС» начинается с такой формулировки: «Участники конференции приветствовали инициативу ШОС по проведению этой встречи и выразили удовлетворение ее результатами, которые идут в русле усилий международного сообщества по линии ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, ОИК, СВМДА, других международных и региональных организаций и различных государств…»

В рамках Шанхайской организации сотрудничества дискуссия по Афганистану структурирована по трем «корзинам»: борьба с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, трансграничной преступностью. Для каждого из направлений составлен свой набор мероприятий. Они сведены в два документа, которые были распространены на Московской конференции – «Заявление государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью» и «План действий государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью».

Тем самым ШОС демонстрирует, что у нее есть конкретный план работы, к которой она готова привлекать и других.

Именно в рамках трех «корзин» предлагается формировать «пояса безопасности», упомянутые в Заявлении. В своем выступлении на Московской конференции Сергей Лавров отметил: «Через совместную работу с Кабулом, а не за счет создания неких “санитарных кордонов” – ШОС и ОДКБ предлагают сформировать пояса антинаркотической, антитеррористической и финансовой безопасности». А в Заявлении говорится: «Мы выступаем за объединение усилий всех заинтересованных государств и организаций по созданию “поясов антинаркотической и финансовой безопасности” в регионе».

Распределение афганских вопросов по трем «корзинам» в целом плодотворно. Однако остается одна лакуна. В документах ясно сказано о необходимости добиться решения социально-экономических проблем Афганистана. Сергей Лавров подчеркнул: «Убеждены, что для стабилизации обстановки необходим комплексный подход, сочетающий силовое подавление террористов, экстремистов и наркоторговцев с широкомасштабной программой социально-экономического восстановления». Но социально-экономические вопросы не укладываются ни в одну из выделенных «корзин», и их приходится упоминать отдельно, как бы «на полях».

Так, в самом конце «Плана действий...», вне основной структуры документа, говорится: «Государства – члены ШОС продолжат развитие торгово-экономического сотрудничества с Афганистаном на двусторонней основе, участие в международных усилиях по оказанию содействия его экономическому восстановлению, а также изучат возможность осуществления совместных проектов в целях социально-экономической реабилитации в этой стране. В этой связи государства – члены ШОС рассмотрят предложение Республики Таджикистан о проведении в Душанбе международной конференции на уровне министров экономики».

И в документах, распространенных на конференции, и в выступлении российского министра красной нитью проходит мысль о роли афганских властей в урегулировании проблем на собственной территории. «В России солидарны с народом и правительством Афганистана в их усилиях по обеспечению безопасности, пресечению террористической активности и попыток экстремистов контролировать отдельные районы страны, создавать там параллельные властные структуры», – заявил Лавров. Линия на то, что Афганистан – самостоятельная страна с дееспособным правительством, очень четко выдерживается представителями России и ШОС. А задача международного сообщества обозначена как помощь афганскому правительству.

Как представляется, такие формулировки четко выражали поддержку Хамиду Карзаю и задали рамки для действий международных сил – помогать законному президенту Афганистана. Данная постановка вопроса предполагает, что действия, не согласованные с ним, не отвечают духу международной операции. Итоговый документ Московской конференции предусматривает «продолжение международных усилий», которые должны «носить комплексный характер», с сохранением «ведущей роли Афганистана и центральной роли ООН». Также говорится о необходимости координации и согласования действий иностранных контингентов в Афганистане с правительством страны.

НАРКОУГРОЗА В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ

Но главной темой, заявленной на Московской конференции, стала афганская наркоугроза и необходимость активизации усилий по борьбе с ней. Сергей Лавров прямо связал вопросы обеспечения безопасности в Афганистане и наркотрафик: «Особое значение приобретает борьба с наркотрафиком, доходы от которого идут на финансирование террористической деятельности». И далее – «афганский наркотрафик превратился в серьезнейшую угрозу безопасности для стран Центральной Азии и Российской Федерации», а предпринимаемые усилия «пока не достаточны».

Ответственность за упущения в борьбе с наркотрафиком фактически возложена на иностранные контингенты, а не на руководство страны. Итоговый документ как раз признает «усилия правительства Афганистана в сокращении производства опиумного мака, несмотря на имеющиеся в его распоряжении ограниченные ресурсы». То есть фактически сказано, что афганские власти делают все, что могут, а вот к коалиции есть претензии.

Министр иностранных дел РФ призвал «существенно повысить эффективность внешней поддержки усилиям афганских властей по борьбе с нелегальным производством и контрабандой наркотиков». Сергей Лавров напомнил о намерении активизировать антинаркотические мероприятия по линии Международных сил содействия безопасности, заявленном министрами обороны стран – членов НАТО в октябре прошлого года в Будапеште.

В «Заявление государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью» также четко сформулирован запрос к международным силам: «Мы приветствуем факт присоединения МССБ (Международные силы содействия безопасности. – Ред.) во взаимодействии с правительством Афганистана к борьбе против производства и распространения наркотиков в Афганистане и выступаем в поддержку их широкого участия в многосторонних усилиях в данной сфере. Считаем важным, чтобы Совет Безопасности ООН учел этот аспект при очередном рассмотрении вопроса о мандате МССБ».

В итоговом документе Московской конференции формулировки мягче. Но и там много раз через запятую упоминаются терроризм, производство/распространение наркотиков и организованная преступность. То есть зафиксирована связь между проблемами безопасности и наркотиками, как и необходимость активизации МССБ в борьбе с наркотиками во взаимодействии с властями Афганистана.

* * *

Монополия НАТО и США на решение афганской проблемы, вероятно, заканчивается. В последние шесть лет она не принесла желаемого результата. Если сохранятся нынешние тенденции, то в Афганистане и Центральной Азии сложится та же ситуация, что на Ближнем Востоке: шансов на разрешение конфликта нет, но наличие очага напряженности порождает спрос на американские услуги безопасности.

НАТО и США должны и впредь нести ответственность за обеспечение основ военной безопасности в Афганистане. Но решение сложного комплекса социально-экономических проблем предстоит найти в более широком международном контексте с непосредственным участием соседей Афганистана. Более активная политика России не сводится к подрыву американских позиций. Москва просто хочет, чтобы афганская проблема решалась комплексно и в интересах всех.

Последнее обновление 5 июля 2009, 14:57

} Cтр. 1 из 5