Как перевернуть страницу в американо-росийских отношениях
Двадцать лет тому назад, когда холодная война близилась к завершению, американский и российский президенты определли свое видение формирующегося мироустройства. Они также выработали принципы и положения фундаментального урегулирования, призванные обеспечить мир между великими державами и расширить либеральный международный порядок. В отличие от предыдущих договоренностей, соглашение о контроле над вооружениями, ставшее краеугольным камнем урегулирования конфликта между Востоком и Западом, не закрепляло силу победителя и слабость побежденного, а основывалось на признании взаимной уязвимости сторон перед оружием нового типа. Выработанное после полувека напряженного антагонизма и соперничества, оно знаменовало собой эпохальный сдвиг в мировой политике.
Сегодня надежды, порожденные тогда, кажутся бесконечно далекими. В последнее десятилетие отношения между Россией и Западом становились все более враждебными и конфликтными. Многие предполагают, что в будущем стороны ожидают не сотрудничество и партнерство, а усиливающееся соперничество и растущее геополитическое противостояние, что, по существу, будет означать возврат в XIX век.
Администрация президента Барака Обамы считает восстановление конструктивных связей с Россией одной из главных внешнеполитических задач и честолюбиво стремится «перезагрузить» отношения, переведя их на более позитивную основу. Эти усилия начались с переговоров в ходе визита Обамы в Москву в июле 2009 г. и уже привели к серьезному сдвигу во внешней политике, когда было решено заменить размещение ракет-перехватчиков системы ПРО шахтного базирования и радары в Восточной Европе на более гибкую систему морского и наземного базирования. Новая политика вызвала хор негодующих голосов, утверждающих, что Соединенные Штаты умиротворяют Россию, жертвуя своими национальными интересами и интересами своих союзников в Восточной Европе и на бывшем советском пространстве. В действительности политика Обамы – шаг вперед в направлении восстановления некоторых самых успешных внешнеполитических методов Америки, достигших расцвета на закате холодной войны при администрации покойного Рональда Рейгана и администрации Джорджа Буша-старшего.
Обама исходит из того, что от отношений с Россией зависит слишком много – даже больше, чем принято считать. Его сторонники понимают, что для достижения целей американской внешней политики (нераспространение ядерного оружия, победа над терроризмом, обеспечение энергобезопасности и изменение климата, а также мирные преобразования в бывшей сфере советского влияния) необходимо наладить сотрудничество с Москвой. Дальнейшее ухудшение отношений не только помешает решению поставленных задач, но и чревато малоприятной перспективой возращения к полномасштабному соперничеству между великими державами.
Россия недостаточно могущественна для того, чтобы доминировать на мировой арене или даже быть полноценным конкурентом США, но она способна стать на пути Америки. Возобновление гонки ядерных вооружений и полномасштабная конкуренция с Россией стали бы шагом назад в смысле обеспечения фундаментальных интересов Вашингтона в области безопасности. Зависимость Соединенных Штатов от России не столь велика, как в годы холодной войны, но она остается существенной в силу уязвимости обеих стран перед угрозой ядерного опустошения.
Прошлое – как далекое, так и недавнее – бросает тень на нынешние усилия по «перезагрузке». Характер новой России и формат ее связей с окружающим миром рождаются в муках под гнетом многовековой антидемократической и нелиберальной внутренней политики и подчас жестко антагонистических отношений с международным сообществом. Если принять во внимание прошлое России и большую часть ее настоящего, американцы могут легко заключить, что Москва и Вашингтон обречены на взаимную неприязнь. Однако думающие так не понимают ключевых моментов мирного завершения холодной войны и вытекающих из него несбывшихся ожиданий России. Но именно это породило новую волну враждебного отношения к Западу, которое необходимо исправить.
Главный фактор заключается в том, что многие россияне небезосновательно полагают, что США, по сути, нарушили основные условия соглашения с постсоветской Россией. Вот почему отношение Москвы к миру в целом и к Соединенным Штатам в частности отравлено желчью, горечью и обидой. Ключ к успеху кроется в сглаживании этих неприятных воспоминаний, связанных с договоренностями, положившими конец холодной войне.
По мнению россиян, Вашингтон посягнул на законные, исторически обоснованные национальные интересы России в области безопасности, оговоренные в соглашениях завершающего периода холодной войны. Россияне выдвигают три основные претензии: два десятилетия расширения НАТО на страны бывшего Варшавского договора и постсоветские регионы, а также перспектива присоединения к альянсу Украины и Грузии; выход США из Договора об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО, подписан в 1972 г. – Ред.) и планы администрации Джорджа Буша-младшего разместить в Восточной Европе ракеты для перехвата баллистических носителей; наконец, усилия Америки, направленные на прокладывание трубопроводов из Каспийского бассейна в обход России. Эти действия усугубляют травмы, нанесенные болезненному самолюбию России, и усиливают ее ностальгию по утраченным статусу и влиянию. Тем временем изъяны российской стороны – в первую очередь склонность премьер-министра Владимира Путина к авторитаризму – подорвали доверие Соединенных Штатов к Москве и помогли оправдать отступление от принципов урегулирования в завершающий период холодной войны.
Но больше всего американо-российский отношения омрачают не расхождения между современными политиками, а тень прошлого. Для успешной «перезагрузки» недостаточно только смотреть вперед и заниматься совместным строительством на фундаменте общих национальных интересов, что пытается делать администрация Обамы. Необходимо также оглянуться в прошлое и залечить раны, нанесенные отступлением от прежних соглашений. Осью договоренностей было сочетание сдержанности со стороны великих держав и построение либерального миропорядка. Принципы примирения, сдержанности и интеграции, лежавшие в основе урегулирования, в свою очередь, были выражением более широкой и давней идеи об умиротворении великих держав и построении либерального порядка по американскому и западному образцу. Следовательно, ключом к «перезагрузке» является возвращение к архитектуре и принципам, закрепленным в период завершения холодной войны и их восстановление.
Cоглашение, положившее конец холодной войне
Думая о том, какую тень бросает недавнее прошлое на американо-российские отношения, важно рассматривать завершение холодной войны в правильной исторической и теоретической перспективе. Холодная война не просто закончилась – она завершилась благодаря компромиссному урегулированию.
Напрашиваются сравнения с другими конфликтами прошлого, которые также закончились благодаря важным компромиссам. В истории современного государства договоренности, достигавшиеся в результате урегулирования серьезных конфликтов, становились фундаментом для построения нового миропорядка, поскольку в такие моменты оговаривались либо изменялись международные правила и устои. Основными компонентами подобного урегулирования служат мирные конференции, всеобъемлющие договоры и послевоенные соглашения о принципах глобального устройства.
В редкие поворотные моменты истории великие державы вынуждены находить компромиссы по основным принципам мирового порядка, когда не только легитимируются итоги войны, но и формулируется общее понимание, а также создаются процедуры разрешения конфликтов. Подобные урегулирования выполняли тем самым «квазиконституциональную» функцию. По сути дела, они создавали основополагающую конструкцию для последующего развития международных отношений. Логика и ожидаемые последствия этих компромиссов отличаются от «обычной» внешней политики и политических стратегий, в которых преобладают краткосрочные, пошаговые и рутинные решения. Однако некоторые современные политики, отстаивающие национальные интересы, склонны считать эти рамочные соглашения чем-то само собой разумеющимся и зачастую не предпринимают шагов, направленных на их защиту и поддержку.
Хотя компромиссные договоренности отличались по степени успешности и характерным особенностям, в течение последних нескольких веков достигнуто несколько удачных компромиссов, которые стали неотъемлемой частью мирового порядка и американского либерального общественного устройства. Они возникли в два этапа, которые частично перекрыли друг друга.
Во время первого, который пришелся на эпоху существования великих европейских держав, успешные урегулирования чаще всего базировались на принципах сдержанности, ассоциирующихся с «сообществом государств». Этот образ мышления остается важной частью современной практики поддержания международного мира и правопорядка. Второй этап был вдохновлен американцами, когда в 1919 г. на Версальской конференции президент США Вудро Вильсон изложил смелый проект либеральной реформы. Хотя американский план не стал краеугольным камнем мирного договора, положившего конец Первой мировой войне, его подхватили и более детально разработали, чтобы использовать для улаживания отношений между странами Запада по окончании Второй мировой войны.
В истории современного государственного строительства в качестве основных вех становления современной системы международных отношений обычно выделяют Вестфальское, Утрехтское, Венское, Версальское и Ялтинское и Потсдамское соглашения. Переломным моментом в практике мирных урегулирований на первом этапе, способствовавшим выработке современной реалистичной модели успеха, стало подписание Венского соглашения, положившего конец французским войнам – революционным и наполеоновским. Историки современной дипломатии характеризуют Венское соглашение как особенно удачное, потому что оно основано на принципе сдержанности великих держав. Оно объединило побежденных французов, признало законные национальные интересы Франции, в том числе в области безопасности, и дало старт дипломатическому процессу для разрешения возникающих проблем на основании общих принципов и общего понимания. Появившийся в результате договоренности о европейском устройстве считаются образцом стабильного мирового порядка.
В отличие от него Версальский мирный договор представлял собой противоречивое сочетание карательных и прогрессивных мер. Он олицетворял британско-французские требования возмездия, накладывал на Берлин весьма обременительные обязательства по возмещению убытков и ассиметричному разоружению и предусматривал частичную оккупацию Германии, а также игнорировал ее законные национальные интересы, касающиеся безопасности. Историки и современные реалисты указывают на эти карательные меры как на основную причину провала Версальского мирного договора. Вместе с тем Версальский мир учредил Лигу Наций, которая, как надеялись ее приверженцы, положит начало совершенно новой, основанной на передовых либеральных принципах системе межгосударственных отношений.
«Зализывание ран», нанесенных Второй мировой войной, проходило гораздо труднее, нежели урегулирование прежних конфликтов. Никаких переговоров с побежденными противниками, Германией и Японией, не велось. В Ялте и Потсдаме друг с другом разговаривали победители, которые, по сути, разделили Европу между собой. Тем временем Соединенные Штаты предприняли всеобъемлющую реконструкцию Германии и Японии, превратив их в либерально-демократические, конституционные государства, участников послевоенного либерального мирового порядка, создававшегося под руководством США. Это урегулирование по-американски отличалось от Венского мира, при котором уважалась внутренняя целостность побежденного режима, но напоминало прогрессивную часть Версальского мирного договора, потому что имело целью вовлечь побежденные страны в систему коллективной безопасности. Последовавший антагонизм между победителями, вылившийся в холодную войну, затмил эти достижения, но они знаменуют собой важный прорыв к либеральному мироустройству.
Можно лучше понять логику примирения участников холодной войны, если сравнить ее с прежними мирными соглашениями. Как и другие вооруженные конфликты в истории, холодная война была закончена благодаря далеко идущему компромиссу, который, как оптимистично надеялись его архитекторы, станет рамочным договором для создания нового глобального порядка. Но компромисс оказался результатом не одного прорыва, а следствием последовательных шагов и событий: крах коммунизма в Восточной Европе, оговоренный вывод советских войск и воссоединение Германии, взаимное ядерное и обычное разоружение и внезапный развал Советского Союза. Все это быстро, мирно и неожиданно. Потенциально взрывоопасные тенденции умело направлялись в безопасное русло с помощью интенсивной дипломатии, а также взаимных компромиссов, достигавшихся в процессе переговоров.
Более чем любые другие мирные соглашения в истории, компромиссное урегулирование, положившее конец холодной войне, опиралось на несколько важных договоров в сфере контроля над вооружениями. Конкуренция в области разработки новых ядерных вооружений была основой соперничества между Соединенными Штатами и СССР, полностью затмив другие разногласия и проблемы. Советско-американское противостояние резко отличалось от прежних конфликтов между великими державами, поскольку две сверхдержавы имели возможность мгновенно уничтожить не только друг друга, но и всю человеческую цивилизацию. Центральным стратегическим вопросом эпохи было управление этими рисками, и со временем, в течение длительного процесса, стороны выработали базовые принципы мирного урегулирования. Поворотный пункт наступил в 1980-х гг., когда ядерная проблематика подтолкнула президента США Рональда Рейгана и советского лидера Михаила Горбачёва к неожиданному сближению. Оно вышло далеко за пределы традиционного сдерживания и военной стратегии, разработанной американским и советским военными ведомствами. Ключевым моментом являлась взаимная уязвимость, а вовсе не превосходящая американская военная мощь – именно понимание этого стало основанием для завершения холодной войны.
Дипломатический стержень урегулирования составляли несколько договоров по контролю над вооружениями. Промежуточный договор о ядерных силах полностью запретил целый класс вооружений, базировавшихся в европейской зоне (Договор о РСМД. – Ред.), по Договору СНВ-1 (1991) предусматривалось значительное сокращение советских и американских стратегических ядерных арсеналов дальнего радиуса действия. Документы опирались на наследие более раннего периода разрядки, и в частности на Договор о ПРО. Драконовские ограничения на размещение оборонительных вооружений служили по общему признанию предпосылкой для последующего сокращения наступательных вооружений. Компромиссные соглашения, положившие конец холодной войне, принимались в расчете на то, что сокращение ядерных вооружений продолжится и будет сопровождаться новыми мерами по контролю и расширением списка организаций по обеспечению безопасности.
Конечно, и прежние договоренности содержали пункты по контролю над вооружениями, но они зачастую были асимметричны по своей природе. Положения, оговаривавшие контроль над вооружениями, закрепляли односторонние преимущества, достигнутые победителем в конце войны. Особенности компромиссного урегулирования заключались в том, что договоренности по контролю над вооружениями были строго симметричными и прозрачными. Это отражало не только приблизительное равенство развернутых обеими сторонами ядерных сил, но также и фундаментальное равенство в уязвимости, которое было главным мотивом изменения отношений.
Противостояние второй половины ХХ столетия также отличалось от прежних конфликтов, заканчивавшихся подписанием мирного договора, тем, что это все же была холодная, а не горячая война. Советский Союз не считал себя побежденной или тем более оккупированной стороной, подвергшейся разрухе. Таким образом, ему были доступны многочисленные возможности для проведения реформ и трансформации. Завершение холодной войны оказалось чем-то средним между примирением великих держав по венскому образцу и построением либерального мирового порядка версальского типа. Интересы Москвы учли в полной мере, и на основании этого уважительного отношения великих держав друг к другу была выстроена новая архитектура международного устройства и сотрудничества. В противоположность Версалю здесь отсутствовал карательный элемент и постсоветская Россия (в отличие от веймарской Германии) не должна была нести бремя возмездия или дипломатической изоляции. В отличие от Лиги Наций, которая исключила Германию из своих рядов, Организация Объединенных Наций после окончания холодной войны по-прежнему играла важную роль для новой России. Российские реформаторы надеялись, что в период после холодной войны ООН обретет второе дыхание, выйдя из состояния паралича, вызванного конфликтом между Востоком и Западом.
ЗАПАДНЫЙ ЛИБЕРАЛЬНЫЙ ПОРЯДОК И ХОЛОДНАЯ ВОЙНА
Доминировавшее в Соединенных Штатах представление о «победе Рейгана в холодной войне» затмило важность самоограничения великой державы, добившейся окончания холодной войны. Согласно этой точке зрения, отстаивание американских идеалов и применение силового подхода, подкрепленного идеологической самоуверенностью Рональда Рейгана и наращиванием военной мощи, а также экономическая слабость, вызванная разгулом коммунизма, вынудили Советский Союз пойти на уступки.
Но эта трактовка слишком проста, поскольку из нее вытекает, что решающим фактором стала самоуверенность, а не самоограничение США. При этом упускается из виду значение того, что Запад продемонстрировал готовность к согласию и сотрудничеству, а также тот факт, что внешняя политика Запада в целом и Соединенных Штатов в частности стала привлекательной для СССР. Американские потенциал и решимость, конечно, останавливали Москву, но существовала и более широкая западная система, которая делала мощь США более сдержанной и менее опасной. Эта либеральная система и активная дипломатия, воплощавшая ее принципы, сделали возможной советскую переориентацию и сокращение Кремлем расходов на оборону.
Российские реформаторы осознавали, что живут в совершенно иной международной обстановке, менее угрожающей безопасности их страны и более миролюбивой по своей сути. На протяжении многих веков Российская империя и Советский Союз сталкивались с угрозой их национальной безопасности со стороны Запада; кульминацией стало нападение Третьего рейха в годы Второй мировой войны. Понятно, что Москва не доверяла внешнему миру и занимала оборонительную позицию, проявляя повышенную бдительность (вплоть до параноидальной) и сидя на горах оружия. В более ранние эпохи Россия, а затем СССР существовали в международной системе, состоявшей из хищных, нелиберальных империй, в мире государств и блоков с низкой степенью взаимодействия и взаимозависимости. В противовес российскому историческому опыту и памяти, относительно умеренная западная система, восторжествовавшая во второй половине XX века, была чем-то совершенно новым. Усиление Соединенных Штатов и послевоенное восстановление Западной Европы в виде интегрированных в мировое сообщество либеральных демократий стали важным водоразделом и указывали на изменение военной обстановки вокруг Советского Союза.
Эта новая реальность сделала возможной переориентацию Кремля. В цепочке событий, свидетельствовавших об окончании холодной войны, главным узловым моментом было решение СССР вывести свои войска с территорий стран Центральной и Восточной Европы. Это решение опиралось на вывод Москвы о том, что Запад не будет эксплуатировать советскую уязвимость, посягать на советскую оборонную мощь и сферу влияния и тем самым не будет угрожать ключевым советским интересам в сфере безопасности. Другими словами, США и их западные союзники сумели донести до Москвы свой сдержанный настрой и убедить ее в том, что от них не исходит никакой угрозы. Запад как бы взял на себя обязательство не извлекать выгоду из того, что Советский Союз свертывает свои военные программы, и не угрожать его фундаментальным интересам.
В более широкой исторической перспективе добровольный вывод советских войск из Германии и из Восточной Европы фактически не имеет аналогов. Германия была в прошлом смертельным врагом СССР, а страны Восточной Европы попали в подчинение Кремля в результате неслыханных жертв, понесенных советским народом в годы Второй мировой войны. Осуществляя это исторически беспрецедентное отступление, Советский Союз демонстрировал тем самым уверенность в том, что НАТО не будет эксплуатировать его уязвимое положение к собственной выгоде.
Эта новая ситуация в сфере безопасности не только была менее угрожающей, но и открывала новые благоприятные возможности. СССР мог сделать больше, нежели просто отказаться от своей враждебности к Западу в разных частях мира. Как часто подчеркивал Горбачёв, его страна готова стать лидером коллективных усилий, направленных на решение глобальных проблем и создание новых международных организаций. Московские реформаторы верили в то, что переориентированный Советский Союз способен изменяться, развиваться и интегрироваться в мировое сообщество, только если закончится холодная война. Мировой порядок не просто стал мягче; он трансформировался и в других отношениях. С формированием после Второй мировой войны западной системы, ведомой Америкой, мироустройстве начало меняться. Появлялось все больше международных организаций, развивались транснациональные сети, расширялась сфера применения рыночных отношений. При всей своей сложности современная западно-ориентированная система привлекала СССР, который тоже хотел присоединиться к ней, чтобы пожинать плоды интеграции и взаимодействия. Отчуждение не просто стало дорогостоящим и ненужным: примирение открывало возможности членства и, быть может, даже лидерства в международных организациях.
Конечно, мирное окончание холодной войны было не просто вопросом международных отношений, а во многом предопределялось ожиданиями внутренней трансформации Советского Союза, а затем России. Всевозможные планы реформ требовали прекращения международного антагонизма и изоляции и, таким образом, зависели от готовности противников Москвы снизить уровень противостояния. Более того, западная государственная система не только обеспечивала подходящий международный контекст для крупномасштабных внутренних преобразований, но и предлагала модели, некоторые из которых российские реформаторы надеялись реализовать в своей стране.
Первоначально Горбачёв и его окружение полагали, что программа построения социализма была серьезно искажена в течение нескольких десятилетий (от Сталина до Брежнева). Они считали социализм фактической реализацией, а не ущемлением демократии и прав человека. Программа перестройки и гласности нацеливалась не на отказ от социализма, а скорее на его реформацию и возвращение к утраченным фундаментальным принципам. Команда Горбачёва с оптимизмом предвкушала, что реформированный и возрожденный социалистический режим будет включать в себя демократические элементы и напоминать передовые социальные демократии Северной Европы. Эта программа казалась правдоподобной, поскольку была связана с верой в то, что современные индустриальные общества в конечном итоге сближаются.
После развала Советского Союза реформаторы во главе с Борисом Ельциным, первым президентом новой России, предпочли другую модель. Теперь их целью была не западная социальная демократия, а конституционное, демократическое и капиталистическое государство. Вторая волна реформаторов предпочла вариант, больше напоминавший англо-американскую неолиберальную парадигму, а не социал-демократическое государство всеобщего благоденствия.
Несмотря на глубокие различия, два плана реформ имели общие особенности. Во-первых, оба были западными. Во-вторых, сторонники каждой рассчитывали на то, что предпочитаемый вариант перестройки советской системы может быть осуществлен сравнительно быстро. Западные наблюдатели и лидеры также очень надеялись на то, что планы будут успешно претворены в жизнь, и эти ожидания играли ключевую роль в западном представлении о новом глобальном порядке и роли в нем Москвы. Таким образом, окончание холодной войны и компромиссное урегулирование конфликта означали коренную перестройку не только международных отношений, но и самой России, которой предстояло стать полноправным участником нового мироустройства.
НАРУШЕНИЕ ПРИНЦИПОВ УРЕГУЛИРОВАНИЯ, ПОЗВОЛИВШИХ ЗАВЕРШИТЬ ХОЛОДНУЮ ВОЙНУ
На протяжении двадцати лет после окончания холодной войны происходило медленное, но верное размывание принципов и архитектуры мирного урегулирования. Вместо нового международного порядка, интеграции и взаимной вежливости взаимоотношения России и Запада характеризуются обидами, разочарованием и несбывшимися надеждами. Тому есть несколько причин. Отчасти, конечно же, дело в крахе внутренних преобразований в Советском Союзе и новой России, в невыполнении смелых планов быстрых реформ и сближения с Западом. Россия по-прежнему больше напоминает СССР и империю, нежели Швецию или Техас.
Но во многом это – следствие американского курса. Внешняя политика США, столь успешная в эпоху окончания холодной войны, начала преследовать цели, противоречащие принципам достигнутых тогда договоренностей. Это стало особенно очевидно при администрациях Билла Клинтона и Джорджа Буша-младшего, когда Соединенные Штаты стремились достичь краткосрочных и вторичных целей, принеся в жертву более фундаментальные интересы. Одна из причин в том, что глобальная американская стратегия во многом определялась внутренними группами интересов. США подорвали также принципы урегулирования, эксплуатируя свое доминирующее положение и не принимая в расчет интересов России. Явное преувеличение американских однополярных привилегий в сочетании с усилением агрессивной неоконсервативной идеологии привело к тому, что Америка в своей внешней политике утратила чувство меры, сдержанность и уважение к интересам других стран. В общей траектории ухудшения отношений с Москвой особенно выделяются три конкретные проблемы: расширение НАТО и соперничество по поводу бывших советских республик, выход из Договора по ПРО и размещение ракет-перехватчиков, а также полемика по поводу нефтепроводов из Каспийского бассейна.
Список американских нарушений, вызывающих недовольство русских, возглавляет расширение НАТО на восток. Членами альянса стали не только бывшие союзники СССР из стран Восточной Европы, но и некоторые республики, бывшие ранее частью советской империи. Если бы Михаил Горбачёв и советское руководство понимали, что союзники по Варшавскому договору и некоторые советские республики вступят в западный военный блок, вряд ли они согласились бы на столь масштабный вывод войск. Русские, независимо от их партийной принадлежности и политических воззрений, считают расширение НАТО серьезным нарушением мирных договоренностей конца холодной войны, поскольку опасаются, что Россия будет со всех сторон окружена натовскими базами, а ее интересы в области безопасности останутся проигнорированными.
Сторонники расширения Североатлантического союза утверждают: четкой договоренности о том, что НАТО не будет расширяться, не существовало. Но это не должно сбивать с толку, так как сама идея расширения альянса на восток являлась просто немыслимой во времена завершения холодной войны. Скорее всего, дипломатический диалог конца холодной войны шел о создании такой архитектуры, при которой Советы (и русские) интегрировались бы в панъевропейские и панатлантические структуры. Стержнем диалога являлись трансформация НАТО из военного союза в политический и вопрос о том, должна ли Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) расшириться, чтобы заменить НАТО либо просто дополнять ее.
Каким образом произошло столь стремительное расширение альянса, о котором не было и речи в процессе урегулирования? Различные группы и разные точки зрения одновременно и противодействовали расширению НАТО, и поддерживали его.
Наиболее видными критиками расширения были историки дипломатических отношений, специалисты по России и приверженцы школы реализма, такие, в частности, как Джордж Кеннан и Джон Льюис Гэддис, которые утверждали, что продвижение Североатлантического блока идет вразрез с принципами сдержанности, положенными в основу мирного завершения холодной войны, и потому может вызвать антагонизм со стороны России. В противовес им многие деятели из Восточной Европы и сторонники жесткой политики считали расширение НАТО привлекательным и благоразумным заслоном на пути неизбежного возрождения российской военной мощи. Популярность харизматичных восточноевропейских лидеров, особенно Леха Валенсы и Вацлава Гавела, в сочетании с мобилизацией этнических восточноевропейских лоббистских группировок внутри Соединенных Штатов оказала мощное давление на политический истеблишмент США, который не мог сопротивляться требованию расширения альянса.
Повестку дня определяла внутренняя американская политика, а не глобальные стратегические соображения. Либеральные интернационалисты также отстаивали идею продвижения альянса в качестве инструмента демократической консолидации. Прием восточноевропейских стран с переходной экономикой в западные организации казался полезным шагом, призванным исключить дестабилизацию обстановки и антидемократические перевороты в этих государствах. Интеграция Восточной Европы и бывших советских анклавов в НАТО и в самом деле рассматривалась как расширение интеграционных принципов, заложенных в фундамент мирного завершения холодной войны. Проблема была не в интеграции, как таковой, а в недостаточности масштаба ее распространения: нужно было включить саму Россию в западные структуры. Но в отличие от смелых мечтаний, свойственных периоду завершения холодной войны, 1990-е гг. отмечены упорным нежеланием приложить серьезные усилия для интеграции России и перестройки западных учреждений с целью ее приема. А тот факт, что расширение НАТО происходило одновременно с первой «горячей» войной альянса против Сербии («младшего славянского брата» России на Балканах), усилил убежденность русских в том, что НАТО, по существу, является антироссийской организацией.
Контроль над ядерными вооружениями – второй серьезный источник недовольства русских, поскольку они рассматривают этот вопрос во взаимосвязи с договоренностями, положившими конец холодной войне. Ослабление режима контроля над ядерными вооружениями началось в 1990-х гг., когда пропал интерес к дальнейшему сокращению вооружений, и достигло кульминации в годы правления Буша-младшего. Администрация Клинтона хоть и была привержена идее контроля над вооружениями, не сделала ее главной внешнеполитической целью и не смогла довести до логичного завершения Договор СНВ-2 (1993) или ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (1996). С приходом в Белый дом администрации Буша-младшего апатия превратилась в деятельное противодействие. Желая кардинальным образом изменить американскую ядерную доктрину, администрация приняла знаковое решение выйти из Договора по ПРО и прекратить все переговоры в этой области.
Существовало несколько причин подобного изменения политического курса. Отчасти политика администрации Буша-младшего была просто следствием давнего отношения консервативных критиков к разрядке и контролю над вооружениями в целом. Если Рональд Рейган решительно порвал со своими правыми союзниками, то Джордж Буш в значительной мере оставался в плену их предвзятых суждений. Подобно призракам из прошлого, чиновники прежних администраций, скептически относившиеся к идее контроля над вооружениями, занимали ключевые посты при Буше и быстро начинали осуществлять свои планы. В то же время почти полное исчезновение антиядерных суждений, которые сами по себе были плодом успешного завершения холодной войны, означало, что противники контроля над вооружениями беспрепятственно действовали на американской политической сцене.
Сыграла роль и неожиданно возникшая и постоянно углублявшаяся в 1990-х гг. пропасть между американской и российской мощью, а также экономическими и организационными возможностями. Архитектура урегулирования являлась двухполюсной, но в 1990-х гг. было очевидно, что, судя по распределению власти и влияния между двумя государствами, мир становится все более однополярным. Ухудшение взаимопонимания после окончания холодной войны было вызвано также тем, что американский военный истеблишмент стремительно развивался, в то время как русские остановились, вследствие чего возник разрыв в возможностях и желании соблюдать условия достигнутого соглашения. Когда американские возможности возросли, а российские уменьшились, вашингтонские стратеги все чаще стали действовать так, будто мнение Москвы их больше не интересует и США могут делать все, что им заблагорассудится.
Согласно американскому видению однополярного мира, особенно в трактовке неоконсерваторов, Соединенные Штаты должны укреплять свою безопасность и безопасность своих союзников, не обращая особого внимания на многостороннее сотрудничество и международные организации. Ответственность России и Америки за состояние дел в мировой политике также была несопоставима. Роль США, и без того немалая, еще больше повысилась в Европе, на Ближнем Востоке, в Южной и Восточной Азии, а интерес к России в то же время снижался; это создавало впечатление, будто Соединенные Штаты могут не обращать особого внимания на озабоченность России.
ПРИТЯЗАНИЯ ЗАПАДА
Еще один неожиданный источник напряженности в отношениях между Россией и Западом – трения из-за получивших независимость республик бывшего СССР. Напряженность возникла также в вопросах прокладки новых маршрутов трубопроводов, прав российских меньшинств, границ, унаследованных от Советского Союза, и демократизации бывших новых независимых государств. Вопросы, связанные с эксплуатацией энергоресурсов в Каспийском бассейне, оказались весьма непростыми.
Внезапное обретение суверенитета более бедными советскими республиками создало в 1990-х гг. нечто вроде геополитического вакуума власти. История российской колонизации народов Средней Азии насчитывала несколько столетий: и Российская империя, и Советский Союз являлись многонациональными государствами с многочисленной русской диаспорой во всех удаленных анклавах. Положение осложнялось наличием в районе Каспийского бассейна существенных неразведанных запасов нефти и газа. На эту нестабильную и непредсказуемую сцену вышли американские и западные нефтегазовые компании, требовавшие концессий на разведку и разработку новых месторождений. СССР был организован как единое и замкнутое экономическое пространство, имевшее немногочисленные связи с внешним миром. В 1990-х гг. США, подстрекаемые энергетическими компаниями, попытались проложить через территории бывших советских республик сеть нефтепроводов в обход России, чтобы избавиться от ее влияния.
Неудивительно, что это породило в Москве опасения, что Соединенные Штаты пытаются взять под контроль те регионы, которые исторически считались сферой влияния России. Еще один источник напряженности связан с дебатами по поводу границ и внутренней политики новых независимых государств. После 1991 г. примерно 25 миллионов этнических русских оказались за пределами российских границ и их положение превратилось в постоянную заботу Москвы. Это давало России возможность оказывать влияние на непрочные государства через своеобразную «пятую колонну» этнических русских, ставших гражданами новых государств. Дополнительные трудности создавал тот факт, что границы новых независимых государств полностью совпадали с границами бывших советских республик, которые, по сути, были административными образованиями внутри СССР.
Самая «горячая точка» – Крымский полуостров. Исторически он был российской территорией с преобладающим русским населением и областью базирования российского Черноморского флота. Крым стал частью Украины по прихоти Никиты Хрущёва, который передал эту территорию Украинской ССР в 1954 г. Наконец, русские заподозрили Запад в посягательстве на их кровные интересы вследствие энергичной деятельности американцев, европейцев и транснациональных групп, стремящихся демократизировать авторитарные режимы, возникшие после распада Советского Союза.
Все эти сложные и трудноразрешимые конфликтные ситуации и обиды тяжелым грузом висели на американо-российских отношениях, разбивая надежды россиян, связанные с мирным завершением холодной войны.
ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЕ ПЕРЕМЕНЫ В РОССИИ
Отступление от соглашений, положивших конец холодной войне, также отчасти объясняется незавершенностью процесса перехода к демократии и капитализму внутри самой России. После окончания холодной войны многие предвкушали сравнительно быстрое движение России к либерально-демократическому капитализму. Однако главной особенностью переходного периода стало вопиющее социальное неравенство. Для подавляющего большинства россиян путь от социализма к капитализму был сопряжен с катастрофическим падением заработной платы, снижением уровня жизни, а также уменьшением социальных льгот, поскольку основные активы Советского государства оказались в руках ничтожно малой прослойки населения. Оглядываясь назад, можно сказать, что тяжелое наследие 75-летнего правления коммунизма стало серьезным препятствием на пути развития здорового капитализма.
Но Соединенные Штаты и их западные союзники сыграли важную роль также в тех решениях, которые были приняты в 1990-х гг. и предопределили вектор развития переходной экономики. Во-первых, модель ускоренной трансформации, предложенная западными консультантами, не учитывала проблемы неравенства и справедливого распределения активов. Она сводилась к экспорту неолиберальной, радикальной рыночной идеологии, которая усилилась в США в последние десятилетия XX века. Эта разновидность капитализма с присущими ей сильными и слабыми сторонами не обращает никакого внимания на социальное равенство и главный акцент делает на растущей концентрации богатства. Крайняя олигархическая форма распределения богатства в современной России является в значительной степени следствием такого безразличия.
Глядя на эту безрадостную картину, стоит вспомнить о другой разновидности капитализма, которая была введена американскими оккупационными силами в Германии и Японии после окончания Второй мировой войны в соответствии с так называемым «новым курсом». Преимущество либеральных реформ в Германии и Японии заключалось в том, что они проходили в разгромленных и дискредитированных государствах и этим как раз отличались от переходного периода, начавшегося после распада Советского Союза. Восстановление экономики Германии и Японии тоже осуществлялось в соответствии с принципами западного либерализма, но главное внимание уделялось социально-экономическому равенству и наделению экономическими полномочиями в первую очередь маргинальных групп, таких, например, как профсоюзы, малый бизнес и фермеры. Если бы в России переход происходил на основе демократического капитализма по типу «нового курса», то перспективы российской политической либерализации и стабилизации были бы гораздо радужнее. В Россию экспортировали не успешный либерализм середины XX века, а радикальную и извращенную разновидность либерализма конца столетия, главными бенефициарами которой были элита и богатое меньшинство.
УРОКИ ГЛОБАЛЬНОЙ ЛИБЕРАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ
События эпохи окончания холодной войны содержат важные уроки относительно реализации Америкой глобальной стратегии и ее плана построения либерального мирового порядка. Неизменной проблемой американского внешнеполитического курса является необходимость совмещения либеральной повестки дня с политикой великой державы. Признание этой дилеммы указывает на глубокие трения и конфликты, которые требуют индивидуальных подходов и решений. В качестве отправной точки важно подумать о более глубоких проблемах построения либерального порядка в мире с учетом взаимоотношений великих держав. Важно отметить, что отход Вашингтона от принципов мирного урегулирования конфликта между Востоком и Западом отчасти объясняется непоследовательной и не всегда уместной политикой либеральных преобразований. Расширение НАТО, несмотря на сложные проблемы в отношениях с Россией, сыграло стабилизирующую роль в Восточной Европы и продолжает олицетворять либеральные принципы интеграции. Точно так же безразличие американцев к исторически обоснованным интересам России в ее «ближнем зарубежье» воплощает либеральные принципы антиимпериализма, хотя и провоцирует враждебность со стороны Москвы.
Либеральная генеральная стратегия неизбежно возникает в контексте великодержавной политики. Хотя конечной целью либерализации политики является ее замена расширяющейся и углубляющейся демократической отчетностью, капиталистическим процветанием и международным институциональным сотрудничеством, примирение между великими державами должно предшествовать формированию либерального мирового порядка. Как это ни парадоксально, построение ничем не ограниченной либеральной системы ухудшает условия, необходимые для ее же реализации. Это означает потребность в «более возвышенном» либерализме или более «стратегически мыслящем» либерализме, в котором стремление к созданию либерального мирового порядка умеряется надлежащим уважением к исторически обоснованным интересам и устремлениям других великих держав. Иначе можно спровоцировать националистическую истерию.
В случае с Россией либеральная повестка дня, проявляющаяся в расширении НАТО на восток и насаждении демократии, совершенно не учитывала, как это повлияет на российские исторические великодержавные интересы и устремления. В конечном итоге процесс демократизации внутри России замедляется посягательством Америки на российские интересы и отступлением от соглашений времен холодной войны. Подобно тому как Гитлер пришел к власти, эксплуатируя недовольство немцев кабальными условиями Версальского мирного договора, так и авторитаризм в России усиливается недовольством россиян политикой США.
Вторая причина трудности проведения либеральной политики в мире вытекает из традиционно пренебрежительного отношения американцев к историческому наследию. Администрация Обамы хочет «перезагрузить» отношения с Москвой, но сама метафора «перезагрузки» обнаруживает утрату американцами исторической памяти. Главная отличительная особенность американцев – это вера в то, что мир может, по словам Томаса Пейна, «быть переделан». Ориентация на прошлое – важное условие привлекательности либеральной и современной повестки дня, поскольку она предполагает возможность уйти от «мертвой руки» истории. Самонадеянность американцев как нельзя лучше отражена в метафоре «перезагрузки», которая говорит о том, что лидеры США считают вполне возможным и желательным в ответ на возникающие трудности просто начать все с чистого листа, опираясь исключительно на настоящие и будущие интересы.
Эта точка зрения недооценивает степень влияния прошлого – воспоминаний, обид, горьких ассоциаций и т. д. – на настоящее. Соединенным Штатам нужно осуществить не только «перезагрузку», но и «обратную перемотку». Для этого потребуется по-новому проанализировать наследие недавнего прошлого, которое так сильно омрачает американо-российские отношения.
И последний урок, касающийся реализации либеральной стратегии в мире, – необходимость определить верный баланс между разрешением международных конфликтов и внутренней политикой. Отступление от принципов, на основе которых была мирно завершена холодная война, служит хорошей иллюстрацией того, как новая архитектура международных отношений может быть подорвана рутинной внешней политикой, проводимой под влиянием внутриполитических лоббистов.
В моменты мировых кризисов и больших возможностей американские лидеры успешно претворяли в жизнь стратегические инициативы, которые отражали как реальность великодержавной политики, так и традиционные либеральные принципы. Именно это делали американцы на завершающем этапе холодной войны, когда администрация Джорджа Буша-старшего пусть и не сразу, но блестяще справилась с брошенным ей вызовом выработать системное мирное соглашение с Советским Союзом. К несчастью, в 1990-х гг., когда внимание американских политиков переключилось на другие проблемы, внешняя политика Америки в отношении России и бывшего СССР отошла от этих рамочных соглашений и договоренностей. Курс Вашингтона стал формироваться «негибкими» реалистами и неоконсерваторами, а также внутренними группами, преследующими собственные интересы, – в частности, корпорациями с участием зарубежного капитала и этническими общинами. Этот опыт указывает на неизменный и фундаментальный конфликт в либеральном обществе: с одной стороны, конституционные принципы и структуры американского истеблишмента отражают фундаментальные либеральные идеи, но, с другой стороны, они могут быть подорваны и размыты вследствие давления со стороны гражданского общества и лоббистских групп, которые руководствуются конъюнктурными соображениями.
Проблема встает особенно остро, когда речь заходит о системных международных договоренностях, определяющих архитектуру мирового сообщества и всегда гораздо меньше кодифицированных и узаконенных, чем большинство внутренних конституций и уставов. Принципы межгосударственного конституционального урегулирования особенно хрупки перед лицом нарастающего давления и групповых интересов, поскольку они во многом зависят от решений, принимаемых национальной военно-политической элитой, и лишь частично закреплены в формальных договорах. Если говорить об окончании холодной войны, то статус достигнутого урегулирования внутри американской политической системы был с самого начала ослаблен повсеместными разговорами о том, что победа достигнута благодаря силовому давлению. Такая трактовка полностью противоречит принципам урегулирования, которые можно охарактеризовать как «взаимную сдержанность в силу взаимной уязвимости». Общий урок состоит в том, что США должны найти способ более глубокой институционализации межгосударственных соглашений, соблюдающихся более последовательно. Только поступая так, Соединенные Штаты смогут сделать договоренности соразмерными их важности в мире усиливающейся взаимозависимости.
ВОССТАНОВЛЕНИЕ ПРИНЦИПОВ БОЛЬШОГО КОМПРОМИССА
Проект возвращения соглашений времен холодной войны и их логики на передний план американской внешней политики жизненно важен для реализации фундаментальных интересов США. Это будет означать возврат к некоторым самым успешным внешнеполитическим и дипломатическим традициям. Курс администрации Барака Обамы – это не столько разрыв с прошлым, сколько попытка восстановить и возродить давнишнюю и успешную глобальную стратегическую ориентацию Америки. Однако, учитывая, что администрация Обамы занимает Белый дом менее года, она еще не зашла достаточно далеко в своем отказе от ключевых моментов внешнеполитической линии Джорджа Буша-младшего и возвращении к потрясающе успешным методам администрации покойного Рональда Рейгана и администрации Джорджа Буша-старшего. В свое время эти администрации добились поразительных успехов отчасти благодаря беспрецедентной открытости и перестройке в Советском Союзе и России, которые создали возможности для дипломатии, направленной на преодоление противоречий и урегулирование конфликтов. Но успехи объяснялись еще и тем, что американская сторона делала акцент на общей уязвимости перед лицом ядерных вооружений, которая легла в основу глобальной американской стратегии.
Воспользовавшись открывшимися возможностями и попытавшись решить эту ключевую проблему, Рейган и Буш-старший взяли на вооружение набор дипломатических приемов и средств, сочетавших традиционные принципы примирения между великими державами с принципами построения либерального миропорядка. Этот дипломатический комплект по-прежнему содержит в себе наиболее эффективные инструменты и лучшую «дорожную карту» для достижения успеха.
Администрация Обамы, порвав с идей администрации Джорджа Буша-младшего об однополярном мире, гегемонии, превосходстве, откровенном пренебрежении большинством международных договоров, восстанавливает методами многостороннего урегулирования и институционального строительства два столпа, на которых зиждилась успешная американская международная стратегия в течение прошлого столетия.
Первый столп, учитывающий наиболее успешный опыт урегулирования крупных конфликтов в практике европейских государственных систем, – это акцент на принципах сдержанности и примирения. Второй в большей степени связан с недавней американской практикой и более либерален по своей природе. В прошлом веке либеральный интернационализм, будучи неотъемлемой частью американской глобальной стратегии добился наиболее впечатляющих свершений. Опираясь на исторические принципы дипломатии компромиссного урегулирования, направленной на достижение мира между великими державами, либеральная программа задается целью узаконить трансграничные связи, чтобы ограничить самоуправство государств и создать предпосылки для сотрудничества и взаимопомощи. Либеральный международный подход все еще находится в стадии развития, и его способность решать проблемы современности будет зависеть от способности политиков демонстрировать изобретательность и находчивость, которые до сих пор позволяли либеральным принципам торжествовать в мире.
Будет непросто восстановить атмосферу доверия, которая была характерна для эпохи окончания холодной войны, и наладить отношения с Россией. Для осуществления этих планов американцам нужно сделать усилие и отказаться от недавно приобретенных привычек и мышления, которые трудно характеризовать иначе как устаревшие и контрпродуктивные. Во-первых, американцам придется отказаться от идеи однополярного мира и собственного превосходства. Им необходимо перестать расценивать любую уступку России как ее «умиротворение». И им следует отказаться от предвзятой трактовки окончания холодной войны как «победы через принуждение силой». Глобальная стратегия Америки должна быть приведена в соответствие с ее фундаментальными, долговременными интересами, которые всегда следует учитывать в первую очередь при проведении внешнеполитического курса. США не должны допускать впредь, чтобы «яйца курицу учили», и идти на поводу у узких этнических, корпоративных и бюрократических групп, представляющих могущественные лобби внутри Соединенных Штатов. Самое главное – американцам необходимо развивать такое мышление, которое ставит во главу угла международной политики взаимозависимость и взаимную уязвимость.
Опубликовано в журнале Survival (т. 51, № 6, декабрь 2009 – январь 2010).
