Шанхайская организация сотрудничества и будущее Центральной Азии

16 декабря 2007

Эван Файгенбаум

Резюме: Вашингтон не рассматривает государства Центральной Азии в качестве фигур на «геополитической шахматной доске» и надеется, что Россия и Китай также не стремятся к этому.

Всякий раз, когда речь заходит о Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), у многих американцев закипает кровь. Встречи на высшем уровне, военные учения, заявления ШОС или провозглашение этой организацией новых целей всегда вызывают широкий резонанс в средствах массовой информации. Вопрос о том, чтЧ ШОС означает для интересов Соединенных Штатов в Центральной Азии, безусловно, не может не привлекать наше внимание.

Однако дебаты, ведущиеся в США вокруг ШОС, выходят далеко за рамки проблем, связанных с этой организацией, затрагивая тему сотрудничества с обозначенной геополитической частью мира в целом. Шестнадцать лет кряду основной целью трех администраций Соединенных Штатов являлось в Центральной Азии оказание поддержки молодым независимым, суверенным государствам. Речь идет о государствах, стоящих перед стратегическим выбором, обладающих свободой действий и достаточно уверенно ведущих поиски того, как реализовать свои возможности по всем направлениям, в том числе в области экономики.

Такие возможности открылись перед пятью новыми государствами Центральной Азии благодаря обретению ими независимости в 1991 году. Однако появление новых границ породило и новые проблемы.

В результате развала Советской державы возникли доселе не существовавшие международные границы. По разные их стороны оказались семьи и целые общины, земледельцы и возделываемые поля были отрезаны от доступа к воде. Решения, некогда принимавшиеся под диктовку Москвы, теперь составляют предмет переговоров, споров и компромиссов между пятью суверенными государствами. К тому же сегодня от стран Центральной Азии требуется умение заключать порой достаточно сложные межправительственные соглашения по всему кругу вопросов – от виз до ирригации.

Поскольку цель американской политики как раз и состоит в том, чтобы поддерживать принятие совместных решений в области экономики и безопасности в Центральной Азии, мы вправе получить ответ на главный вопрос. Как развивать сотрудничество и интеграцию в регионе, где трансграничные связи при всей своей необходимости на поверку оказываются столь эфемерными?

Центральная Азия, фактически составляющая бЧльшую часть постсоветского пространства, изобилует аббревиатурами: ШОС, ОДКБ, ЕврАзЭС, ОЭС, СНГ и пр. Собранный нами за 16 лет объем данных (преимущественно неутешительных) свидетельствует: несмотря на острую нужду государств Центральной Азии в сотрудничестве, эта потребность слишком редко воплощается в политику взаимодействия. То же можно сказать и о некоторых важных составляющих экономической жизни: это пересечение границ, таможенный досмотр, распределение воды и электричества, ирригация.

Центральная Азии и ее соседи во многом крайне зависимы друг от друга, и в ряде случаев это порождает серьезную обеспокоенность. Поэтому, будь то ШОС или механизмы, предлагаемые Америкой, задействовать различные форматы следует таким образом, чтобы многостороннее сотрудничество могло способствовать обеспечению независимости и суверенитета.

С нашей стороны были приложены значительные усилия. Америка потратила миллиарды, помогая Центральной Азии обрести уверенность в себе и совместно действовать во имя развития и безопасности. За несколько лет 39 млн долларов было израсходовано только на трансграничные ирригационные проекты. Мы предложили тщательно разработанные проекты по обустройству таможни и границ. Действуют обширная Программа регионального рынка энергоносителей (Regional Energy Market Assistance Program – REMAP), а также рамочное соглашение о товарообмене и инвестициях между США и Центральной Азией, в которое вошли все пять центральноазиатских государств плюс Афганистан. Таким образом, мы поставили перед собой цель – обеспечение независимости при одновременном развитии взаимодействия. Это позволяет сформулировать четыре вопроса относительно Шанхайской организации сотрудничества, ответы на которые ищут в настоящее время в американском правительстве.

Во-первых, что реально, а не только на словах предпринимает ШОС в целях развития взаимодействия?

Во-вторых, способствует ли ШОС укреплению независимости и суверенитета всех своих членов, включая небольшие государства Центральной Азии, которые слишком часто становились жертвами геополитической борьбы? В несколько более категоричной форме вопрос выглядит следующим образом: в чем состоит подлинный смысл отношений между двумя крупными континентальными державами, каковыми являются Россия и Китай, и небольшими, но весьма своенравными и независимыми центральноазиатскими государствами – членами ШОС?

В-третьих, настроена ли Шанхайская организация сотрудничества против Соединенных Штатов?

Наконец, в-четвертых, способна ли программа сотрудничества ШОС в Центральной Азии дополнить нашу собственную, или же она ей противоречит?

Первое. Чем занимается ШОС? Если подходить объективно, то трудно составить полную картину ее деятельности. Нам известно только то, о чем на словах заявляют члены этой организации: они принимают коммюнике и берут на себя декларативные обязательства, выступают с совместными отчетами. Нам также известно, что ШОС проводит встречи (и достаточно часто) на уровне руководителей государств, министров иностранных дел, министров обороны, рабочих групп и т. д.

Кроме того, мы знаем, что данная организация имеет Секретариат, открывает координационные центры, такие, к примеру, как Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры в Ташкенте, проводит совместные военные учения.

Но что же на деле предпринимает ШОС для развития долгосрочного сотрудничества в этой части мира? Что это – группа по безопасности? Торговый блок? Что-то еще? Какой видится эта организация самим ее членам? Проведение военных маневров, пусть даже масштабных и впечатляющих, само по себе не способствует долгосрочному сотрудничеству в обеспечении безопасности.

Это немаловажный вопрос, поскольку те, кто пытается дискредитировать ШОС, слишком часто видят в ней «вред для Соединенных Штатов», в то время как сами ее члены утверждают, что ШОС «не представляет собой угрозу США». Однако американское правительство не боится прослыть старомодным: рассмотрение вопроса мы начинаем с интересов Соединенных Штатов Америки, и чтобы оценить «хорошо» это или «плохо», нам необходимо знать, чем фактически занимается ШОС.

Вот, по крайней мере, часть того, о чем мы осведомлены. Нам известно, что ШОС начинала в середине 1990-х как «Шанхайская пятерка». У группы имелись четкие критерии членства: все входившие в нее государства граничили с Китаем. Существовал определенный замысел, были поставлены соизмеримые задачи. Главным образом «Шанхайская пятерка» пыталась разрешить пограничные споры между Китаем и его постсоветскими соседями.

Но, выполнив эту задачу, а затем, включив в число своих членов Узбекистан, четырех наблюдателей и нескольких деловых партнеров, ШОС расширила круг своих целей и намерений, сделав их тем самым более расплывчатыми и туманными.

Согласно Уставу ШОС, к основным целям организации относятся безопасность и стабильность, борьба с наркотиками и терроризмом, сотрудничество в сфере экономики, культурный обмен и даже продвижение к созданию демократического порядка. Это амбициозная программа. Тем не менее трудно указать на конкретные достижения за исключением двусторонних соглашений либо договоренностей, принятых не в рамках ШОС. Например, нефтепровод между Казахстаном и Китаем, по сути, не является проектом организации.

В связи с этим Соединенные Штаты продолжают делать все, чтобы понять, где факты, а где домыслы, где слова, а где дела, отличить то, что «хорошо» для наших интересов, от того, что может быть менее продуктивным.

Но, по крайней мере, мы знаем, чем ШОС в действительности не является. ШОС – не новоявленный Варшавский договор. Потому что государства Центральной Азии реально обеспечивают свою независимость и суверенитет, тогда как Варшавский договор позволял советским войскам и военным базам размещаться на территории стран-участниц.

Так, правительство Таджикистана возложило на себя ответственность за охрану своей государственной границы, приняв ее от России. Пограничные мероприятия Таджикистан осуществляет в тесном партнерстве с Соединенными Штатами. Мы предоставили около 40 млн долларов на реконструкцию, восстановление и оснащение 15 застав на таджикско-афганской границе, провели меры по обучению таджикских погранвойск.

ШОС не является также «противовесом НАТО», так как членство в этой организации ни в коей мере не препятствует сотрудничеству с Североатлантическим альянсом. Все пять центральноазиатских государств участвуют в программе НАТО «Партнерство во имя мира». Организация Североатлантического договора акцентировала свое внимание на регионах Центральной Азии в ходе саммита в Стамбуле в 2004 году. И конечно, Соединенные Штаты и их союзники по НАТО продолжают работать в Центральной Азии, обеспечивая координацию и мобильность военных действий в Афганистане. Мы осуществляем трудоемкие программы помощи по обеспечению безопасности пяти государств Центральной Азии, четыре из которых – члены ШОС.

Америка на безвозмездной основе предоставила патрульные катера береговым пограничным частям Казахстана и Узбекистана. С помощью США в регионе реконструированы военные объекты. Таджикистану и Киргизии оказывается финансовая, экспертная и техническая поддержка в создании национальных агентств по борьбе с наркотрафиком. Казахстану предоставлена помощь в приобретении современных вертолетов «Хьюи» для сил быстрого реагирования. Мы помогли восстановить военную авиацию Киргизии. Более того, в апреле я сам подписывал официальные документы на одном из киргизских аэродромов при передаче современных вертолетов Ми-8 вооруженным силам Киргизии.

И это все, что касается только военной сферы. Взаимодействие с государствами – членами ШОС реализуется и в сфере торговли и инвестиций. Помимо торгового партнерства с Китаем объемом 260 млрд долларов, Соединенные Штаты, к примеру, являются основным иностранным инвестором в Казахстане, а в 2005-м почти 30 % всех прямых иностранных инвестиций в Казахстан были осуществлены американскими компаниями.

Торговые отношения между США и Центральной Азией стремительно расширяются. С 2002 по 2005 год объем экспорта в Соединенные Штаты из Таджикистана увеличился в 200 раз, совершив рывок с 1,2 млн до 241 млн долларов. В период с 2002 по 2006-й американский экспорт в Киргизию вырос почти втрое. И речь идет не только о кредитах и займах. Мы рассчитываем создать надлежащие условия как для торговли, так и для инвестиций.

Итак, можно говорить о положительных сдвигах. Как было отмечено выше, в течение долгого времени мы желали видеть наших центральноазиатских партнеров свободными в своем выборе и действиях. И теперь это им присуще: ряд членов ШОС, и не в последнюю очередь центральноазиатские государства, вступают в тесные партнерские отношения с Соединенными Штатами во всех сферах деятельности.

Но мы ожидаем, что и многосторонние организации подобным же образом будут стремиться к укреплению сотрудничества.

Поэтому нам небезразлично, что будет делать ШОС и какой она предстанет. Но с особым вниманием мы будем следить за тем, дополняют ли инициативы этой организации наши собственные.

Второе. Как было отмечено, нас интересует развитие отношений между двумя крупными державами ШОС и другими ее членами. Особенно важно понять – и об этом следует сказать совершенно откровенно и непредвзято, – какими России и Китаю видятся будущее ШОС, а также роль Соединенных Штатов в Центральной Азии.

Наш собственный подход предельно прост: возьмите газеты, прочитайте о Центральной Азии, и почти в каждой статье вы найдете упоминания о «шахматных досках» и геополитических «проектах». Позвольте внести ясность: мы не рассматриваем государства Центральной Азии в качестве шахматных фигур на чьей-либо шахматной доске. Надеемся, что Россия и Китай – тоже.

Во-первых, для стран Центральной Азии это оскорбительно. Здесь не испытательный полигон для коварных стратегий сторонних держав. У них есть собственные интересы, цели и мотивы. Поэтому, действуя в рамках стратегических и экономических ограничений, они ревностно защищают свою независимость.

Во-вторых, такой подход ошибочен. Все как раз наоборот: за прошедшие шестнадцать лет центральноазиатские государства проявили удивительную способность извлекать из соперничества великих держав максимальную пользу для своей независимости. Достаточно обратить внимание на «многовекторную» внешнюю политику Казахстана. Следует также добавить, что, несмотря на свое партнерство в данном регионе, Россия и Китай одновременно соперничают в сфере энергетики.

Для нас, американцев, главным объектом внимания тут являются сами жители Центральной Азии. Они не пассивные объекты геополитической борьбы. В фокусе нашей политики – соблюдение их интересов.

Более того, сквозь эту призму мы смотрим на сотрудничество с Россией и Китаем. Поэтому мы осуществляем дипломатические и стратегические консультации относительно Центральной Азии с обеими странами. И хотим реализовать некоторые дополнительные программы. Почему бы, к примеру, Китаю как члену ВТО не поработать с нами в целях установления в регионе торговых режимов, отвечающих требованиям ВТО? Почему бы России, находящейся под наркоугрозой, не посотрудничать с нами с целью объединения усилий в решении этой проблемы?

Кто готов отказаться от борьбы с наркотрафиком и терроризмом, воспротивиться тому, чтобы расширять экономические перспективы и способствовать обеспечению стабильности и безопасности в Афганистане? Мы видим много возможностей для этого, потому что мир в 2007-м отличается от мира 1947 года и впервые за более чем двухвековую историю, великие державы мирно сосуществуют.

В то же время мы не так наивны.

Мы не заблуждаемся насчет возможности преодолеть пагубное наследие XIX столетия и положить конец соперничеству великих держав. Поэтому, зная, что Россия и Китай имеют собственные интересы в Центральной Азии, мы рассчитываем на то, что они все же будут уважать интересы Америки, наше присутствие и нашу роль в этом регионе. Речь идет о партнерстве с пятью независимыми государствами Центральной Азии, а также о продвижении их суверенного права развивать надежные взаимоотношения с США в разных сферах, даже при том, что эти страны являются членами ШОС.

Третье. На вопрос, настроена ли Шанхайская организация сотрудничества против Соединенных Штатов, ответ таков: «Конечно же, мы надеемся, что нет».

Мы с интересом отметили, что декларации саммитов ШОС 2006-го (Шанхай) и 2007-го (Бишкек) не повторяют призыв ШОС от 2005 года «разобраться» с графиком присутствия вооруженных сил коалиции в регионе. Мы с удовлетворением отмечаем недвусмысленные заявления глав государств – членов ШОС о том, что организация не настроена против нас. Мы приняли к сведению, что несходство точек зрения по отдельным пунктам нашей программы не препятствует взаимному сотрудничеству во многих сферах деятельности, в которых наши интересы совпадают.

Приняв к сведению все это, мы все же не можем избавиться от некоторой настороженности.

История знает немало примеров, когда против крупной державы, добившейся превосходства (а Соединенные Штаты остаются во многих отношениях превосходящей сверхдержавой), объединяются другие участники игры, пытаясь таким образом достичь равновесия. Часто можно услышать заявления о том, что нам следует дать некие гарантии относительно наших намерений в регионе. Но и мы нуждаемся в определенных гарантиях.

Например, мы хотим быть уверены в том, что если каждое государство – член ШОС по отдельности разделяет интересы Соединенных Штатов, то вполне логично ожидать, что и все участники ШОС коллективно разделяют те же интересы. Мы были озадачены, когда, несмотря на подтекст декларации, принятой в Астане в 2005 году, каждое государство – член ШОС (Россия, Узбекистан, Китай и др.) заверило Соединенные Штаты в том, что ему импонирует наше стремление установить стабильность и восстановить Афганистан. Следовательно, если каждый из участников по отдельности разделяет это, то подобным же образом они должны поступать и собравшись вместе.

Действительно, существует длинный список насущных для мирового сообщества вопросов, которые требуют многостороннего сотрудничества. Поэтому начиная с 2005-го мы настойчиво доводили нашу позицию до сведения государств – членов ШОС. С тех пор мы больше не слышали подобного рода заявлений и благодарны правительству Киргизии за предоставленную нам возможность разместить авиабазы в Манасе, значение которой для международных действий в Афганистане остается важным.

Откровенно говоря, вызывает настороженность тот факт, что в качестве наблюдателя ШОС приглашен Иран. Мы часто забываем о том, что Персия являлась важной составляющей частью торговых маршрутов Великого шелкового пути. Однако, каким бы выдающимся ни было прошлое, мировое сообщество, включая Совет Безопасности ООН, который ввел своей резолюцией санкции на действия, связанные с обогащением урана, безусловно, имеет в виду современный Иран. Поэтому нам бы не хотелось, чтобы участие в ШОС, даже в качестве наблюдателя, позволило Ирану игнорировать СБ ООН. Следует помнить, что два государства – участника ШОС являются постоянными членами Совета Безопасности.

Наконец, четвертое. Могут ли элементы, составляющие программу ШОС, дополнить нашу собственную? Ответ очевиден: «Да, если…», потому что в значительной степени это будет зависеть от того курса, который изберут страны — члены ШОС для своей организации. Утверждения, как известно, могут быть неоднозначны.

На вопрос, какой должна быть программа ШОС, россиянин, китаец, киргиз, узбек дадут четыре разных ответа. Одни делают упор на безопасности, другие – на экономике, третьи обеспокоены проблемой так называемых «трех зол» (терроризм, сепаратизм и экстремизм. – Ред.), четвертых волнует чрезмерная активность международных неправительственных организаций.

Пожалуй, лучше было бы начать с той программы, которую мы осуществляем в регионе совместно с нашими центральноазиатскими партнерами.

Возьмем Афганистан: не так давно его рассматривали как основную угрозу безопасности Центральной Азии. Поэтому мы не могли не отметить тот факт, что в этом году на саммите ШОС требование «разобраться» с графиком присутствия вооруженных сил коалиции в регионе было заменено на обязательство «развивать с Афганистаном экономическое сотрудничество». И мы всячески поддерживаем намерение государств – членов ШОС работать совместно с правительством Афганистана в этом направлении.

Точно так же обстоит дело с понятием «энергетический клуб» ШОС. Слово «клуб» ассоциируется у нас с понятием «картель». Но какой же картель включает в себя одновременно страны-производители и страны-потребители?

Наш подход к каспийским энергоносителям прост: мы поддерживаем расширение маршрутов поставки во всех направлениях. Мы готовы работать с такими потребителями, как Китай, при посредстве таких структур, каким является Международное энергетическое агентство. Мы сотрудничаем с такими производителями, как Казахстан и Туркменистан, содействуя их стремлению торговать своими экспортными товарами по рыночным ценам. Но мы заинтересованы в открытом рыночном подходе к глобальным энергетическим поставкам и безопасности, а не в создании структур из «клубов» или картелей.

И в заключение несколько слов о демократии и реформах. Мы не заблуждаемся также и на этот счет. Откровенно говоря, ни одно из государств – участников ШОС не разделяет нашего энтузиазма. Более того, нам известно, что наши призывы к реформам зачастую воспринимаются как прямая угроза существующим структурам и политическим интересам. Как бы странно это ни звучало, но лидеров некоторых стран наши взгляды настораживают.

Мы хотим их успокоить. Проявляя глубокую заинтересованность как в экономических, так и в политических реформах, мы все же считаем, что реформы имеют смысл не только для нашей программы, но и для их собственной. Достаточно привести пример правовой нормы. Установление правовых норм не является, как полагают некоторые, исключительно «американской» программой по обеспечению надлежащего управления и демократического развития. Это тоже главная составная часть формирования более привлекательного экономического и инвестиционного климата, который стремятся создать все шесть государств – членов ШОС.

Много ли найдется международных компаний, которые согласятся инвестировать в страны с неустойчивыми правовыми нормами, где контракты могут быть расторгнуты по прихоти чиновников и без законной компенсации?

Наши российские коллеги выражают недовольство деловой атмосферой в Центральной Азии. Наши коллеги из Казахстана – теперь крупные инвесторы в соседние государства – беспокоятся по поводу инвестиционных рисков в частный сектор этих стран (в результате действий органов власти). Таким образом, мы все сталкиваемся с этими проблемами.

Мы не стремимся стать членом или наблюдателем ШОС. Но вместе с тем приветствуем все инициативы, способные дополнить те конструктивные программы, которые мы осуществляем совместно с нашими партнерами из Центральной Азии. И разумеется, можно только приветствовать прозрачность в деятельности ШОС.

Мы с интересом будем прислушиваться к словам Шанхайской организации сотрудничества. Но особое внимание мы станем уделять ее делам, внимательно наблюдая за тем, в каком направлении она развивается.

Последнее обновление 16 декабря 2007, 14:44

} Cтр. 1 из 5