В разных пространствах: новая повестка для отношений Россия–ЕС

1 июля 2016

Дмитрий Суслов - программный директор Фонда развития и поддержки Международного дискуссионного клуба «Валдай», заместитель директора Центра комплексных европейских и международных исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Россия

Резюме: Преодоление тупика в отношениях России и Евросоюза в ближайшие несколько лет маловероятно: он проявился задолго до украинского кризиса, имеет глубокие кор­ни и сохранится даже в случае деэскалации конфликта в Донбассе и полной реализации Минских соглашений. При этом модели отношений, как в Большой Европе, так и в Евразии, продвигаемые каждой из сторон, принципиально несовместимы.

Логика новой повестки дня

России и ЕС впервые за все время их отношений надо готовиться к взаимодейст­вию, не ориентированному на выстраивание общего пространства. Такая модель исхо­дит из того, что Москва и Брюссель де-факто принадлежат к разным политико-эконо­мическим сообществам.

Преодоление тупика в отношениях России и Евросоюза в ближайшие несколько лет маловероятно: он проявился задолго до украинского кризиса, имеет глубокие кор­ни и сохранится даже в случае деэскалации конфликта в Донбассе и полной реализации Минских соглашений. При этом модели отношений, как в Большой Европе, так и в Евразии, продвигаемые каждой из сторон, принципиально несовместимы.

Евросоюз, в лице конструктивно настроенных в отношении России стран и ча­сти евробюрократии, выступает за ЕС-центричную модель Большой Европы и Евра­зии. В рамках такой конструкции все европейские страны, включая Россию, в той или иной степени ассоциируются с ЕС, они принимают (полностью или частично) его нормативную и регулятивную базу и становятся, по сути, частью международ­ного сообщества Евросоюза. Единственный диалог по стратегическим вопросам, который Брюссель и конструктивно настроенные государства-члены готовы вести с Москвой, касается времени, характера и темпа ее возвращения к этой модели. Бо­лее критически настроенные государства-члены не готовы даже к этому и настаи­вают на заморозке отношений до фундаментального изменения самой России и ее внешней политики в целом.

Россия к присоединению к ЕС-центричной модели не готова. На официальном уровне Москва говорит о выстраивании равноправного партнерства двух полюсов Большой Европы – ЕС и ЕАЭС. Причем, с учетом уже ведущегося диалога о сопря­жении ЕАЭС с Экономическим поясом «Шелкового пути» и с сохранением позитив­ных наработок предыдущего этапа отношений Россия-ЕС (визовый, секторальный, энергетический диалог с «механизмом раннего оповещения», недискриминация российских граждан в ЕС, и т.д.). Иными словами, вместо общего экономическо­го и гуманитарного пространства «от Лиссабона до Владивостока», основанного на правилах и стандартах ЕС, Москва предлагает вести разговор о равновеликой ин­теграции Евросоюза с тем пространством «от Шанхая до Калининграда», которое уже создается в рамках диалога о сопряжении ЕАЭС-ЭПШП и о новой роли Шанхай­ской организации сотрудничества. Данная постановка вопроса, в свою очередь, не­приемлема для ЕС.

При этом ни Россия, ни Евросоюз не намерены менять в обозримой перспективе свои стратегии. Для этого у них нет ни желания, ни, по большому счету, возможности. Для России обращение к ЕС-центричной модели в контексте формирования многопо­лярного мира, превращения АТР в центр мировой экономической и политической гра­витации и разворота к Азии в принципе невозможно.

Евросоюз же, вопреки истории отношений Россия-ЕС за последние 20 лет и меняющемуся глобальному ландшафту, исходит из того, что у Москвы просто нет иного пути, кроме интеграции в «международное сообщество Евросоюза» и фак­тическую ассоциацию с ним. В Брюсселе убеждены, что нынешняя политика Рос­сии для нее губительна, а потому возвращение к той модели отношений, которая рухнула в 2014 г., неизбежно. В Брюсселе также склонны повторять, что даже в пе­риод глубочайшего за последние десятилетия кризиса Евросоюз более привлека­телен для Украины, Грузии и Молдовы, чем Россия и ЕАЭС. Все это исключает ин­терес ЕС к серьезному диалогу с РФ о том, каким должен быть экономический и политический порядок в Большой Европе, чтобы он устраивал обе стороны, а не только одну из них.

Выработка Россией и ЕС общего видения Большой Европы и Евразии и выстра­ивание на этой основе новых отношений затруднены в том числе и неясностью даль­нейших перспектив развития Евросоюза. Какие страны будут входить в ЕС, а какие нет? Какими станут его институционально-правовой формат, ценностное наполнение, со­отношение сил между странами-членами, а также странами-членами и институтами? Кому внутри ЕС будет принадлежать реальная власть? Не пойдет ли процесс интегра­ции вспять? Пока на эти и другие вопросы ответить трудно. До тех пор, пока Евросоюз не разберется с самим собой, ему будет сложно вести диалог по фундаментальным во­просам будущего Европы и Евразии, как с Россией, так и с другими внешними партне­рами. Нынешняя кризисная ситуация заставляет ЕС действовать по накатанной,толкая к еще большему сближению с США, правда, на правах младшего партнера.

Внешнеполитические перспективы России представляются более предсказуе­мыми. Москва пошла на болезненное, но оздоравливающее обновление отношений с Западом, разрушив не устраивавшую ее в течение двух десятилетий модель. Она начала борьбу за новые правила игры отношений с США и Евросоюзом и совершила давно назревший поворот в сторону Азии, выстраивая более сбалансированную си­стему внешнеполитических и внешнеэкономических связей и создавая новый полюс развития и безопасности в Евразии. Разумеется, борьба за новые правила игры с За­падом и работа по созданию «сообщества Большой Евразии» только началась. Однако глобальные тенденции и уже достигнутые в этих вопросах результаты не дают осно­ваний для того, чтобы Россия вернулась к западноцентричной, а по сути – европоцен­тричной политике.

Куда менее определенными выглядят перспективы российского экономиче­ского развития. Структурные реформы пока так и не начаты. Два года шоковых по своему воздействию внешних условий, которые, казалось бы, должны были подтол­кнуть национальную элиту к реальным реформам, потрачены впустую. Вместо них налицо или ожидание нового подъема цен на нефть, или надежда, что вскоре кон­фликт с Западом рассосется, и все вернется на круги своя. Ни того, ни другого не бу­дет. В результате, за небольшим исключением (ВПК и сельское хозяйство), несырье­вая экономика продолжает падение, и место страны в мировой экономике в целом продолжает понижаться. Это снижает и мотивацию западных партнеров России об­суждать с ней системные проблемы европейской и евразийской геополитики и ге­оэкономики и в целом заставляет рассматривать Москву как игрока, будущее кото­рого не определено.

Тем временем идея общего экономического и человеческого пространства, про­странства безопасности от Лиссабона до Владивостока, провозглашавшаяся Россией и ЕС с конца 1980-х гг., теряет политическую релевантность и с каждым днем становит­ся все менее реализуемой практически. Каждая из сторон вовлечена сегодня в процес­сы, исключающие возможность реализации этого проекта в том виде и в тех границах, как он виделся в течение предыдущих 20–25 лет.

Россия занята укреплением ЕАЭС, имплементацией его сопряжения с ЭПШП и в целом ориентирована на формирование евразийского полюса развития и без­опасности. Евросоюз ведет переговоры о Трансатлантическом торговом и инве­стиционном партнерстве с США, которое призвано отделить его от стран, не на­ходящихся с ним в режиме ассоциации, и вообще ориентирован на формирование тесного политико-экономического сообщества с Соединенными Штатами. Форми­рование ТТИП без участия России углубляет раскол в Большой Европе и ставит крест на ней как относительно целостном геополитическом и геоэкономическом про­странстве – точно также как создание ТТП без участия Китая углубляет раскол Ази­атско-тихоокеанского региона.

При этом сообщества, формируемые вокруг США и Евразии, в ближайшие де­сятилетия вряд ли возьмут курс на сопряжение или, тем более, конвергенцию. Пока преобладает противоположная тенденция. Происходит размежевание, как в АТР (Рос­сия и Китай воспринимают ТТП критически и продвигают в регионе альтернативную модель экономического порядка), так и в Европе (Россия повернулась в сторону Ев­разии и КНР, ЕС – в сторону США). Кроме того, сопряжению этих сообществ будет ме­шать сохранение и даже усиление конфронтационной составляющей в отношени­ях между их лидерами – США, Россией и Китаем. Системная конфронтация России и США вряд ли преодолима до конца следующих президентских циклов в обеих стра­нах, то есть, до 2024 года. Конфронтация же между США и Китаем будет, скорее всего, усиливаться и после этого срока, прежде всего, в военно-политической области. Эко­номическая же взаимозависимость между ними, видимо, начнет в ближайшие деся­тилетия ослабевать.

Какой в этих условиях может быть повестка дня российско-европейских от­ношений? Очевидно, она должна иметь практический и абстрагированный от стра­тегических вопросов и выстраивания Большой Европы характер. Сформулировать стратегическую цель отношений, которая бы разделялась обеими сторонами, сегод­ня и в ближайшие несколько лет невозможно. В то же время, Россия и ЕС сталкивают­ся с многочисленными вызовами внутри-и внеевропейского происхождения, которые, будучи пущены на самотек, чреваты резким ухудшением безопасности и экономиче­ского положения и требуют эффективного взаимодействия России с Евросоюзом и от­дельными странами-участниками ЕС.

Во-первых, это проблемы европейской безопасности и недопущение перераста­ния нынешней ограниченной конфронтации в полномасштабную холодную и тем бо­лее – горячую войну. Необходимо остановить эскалацию конфликта на Украине и со­действовать его урегулированию на основе Минских соглашений, усилить механизмы предотвращения конфликтов в Европе в целом, а также механизмы развития и ста­бильности стран «общего соседства». Нужно предотвратить полный распад системы контроля над вооружениями, в том числе ядерными, и ограничить наращивание воен­ной инфраструктуры НАТО в странах ЦВЕ и Балтии.

Во-вторых, это проблема комплексной и долгосрочной дестабилизации стран Ближнего и Среднего Востока и Северной Африки, которые в течение нескольких де­сятилетий будут являться и для России, и для ЕС источниками терроризма, исламского радикализма, потоков мигрантов, распространения ОМУ, оргпреступности, граждан­ских войн и нестабильности в целом. Захлестнувший ЕС миграционный кризис невоз­можно решить лишь с помощью миграционной политики. Его можно будет остано­вить, если ситуация в регионе относительно стабилизируется, а региональные игроки (в данном случае, прежде всего, Турция) начнут проводить более ответственную поли­тику. Этого невозможно добиться без более активного участия Евросоюза и сотрудни­чества Россия-ЕС.

В-третьих, это глобальный раскол мира на два политико-экономических сооб­щества и усиление стратегического соперничества России и Китая с США. Он чреват не только разделяющим мир новым занавесом (на сей раз не «железным», но не менее непроницаемым), но, в конечном итоге, маргинализацией России и тем более – ЕС. Их превращением в младших партнеров, соответственно, Китая и США. Для Евросоюза это уже наступающая реальность. Для России это может стать реальностью, если она так и не осуществит структурные реформы экономики и администрирования.

Предотвратить или сгладить этот раскол в АТР, скорее всего, не получится: ре­гион уверенно превращается в главную арену глобального противостояния XXI века. Единственный регион, где подобное сглаживание может иметь место – это Европа, что требует более активного взаимодействия России и ЕС.

Особенно важно, что для эффективного взаимодействия по этим вопросам Россия нуждается не в слабом и раздробленном, а, напротив, в сильном и целост­ном Евросоюзе. В условиях указанных выше вызовов Москва не заинтересована ни в дезинтеграции, ни, тем более, в развале ЕС. Подобное лишь усугубит дрейф евро­пейских стран в сторону США, будет толкать их к раздуванию конфликта с Россией и позиционированию последней в качестве угрозы для европейской безопасности, а также ослабит их способность содействовать снижению нестабильности на Ближ­нем Востоке. Напротив, сильный, уверенный в себе и дееспособный Евросоюз будет оказывать сдерживающее воздействие на США и более ответственно подходить как к внутренним проблемам европейской безопасности, так и к преодолению внеевро­пейских угроз и вызовов.

Европейская безопасность: управлять конфронтацией

Ни Россия, ни Евросоюз не заинтересованы в эскалации нынешнего уровня кон­фронтации в Европе и ее перерастания до масштабов большой региональной войны, прямого военного столкновения Россия-НАТО и полномасштабной гонки вооружений. Но опасность такого развития событий, несмотря на деэскалацию конфликта в Дон­бассе в 2015 г., еще не устранена. С приходом в 2017 г. новой администрации США она может снова вырасти. Внешняя политика новой американской администрации станет, скорее всего, более идеологизированной и наступательной по сравнению с админи­страцией Обамы, ее курс в отношении РФ будет отличаться большей жесткостью и не­терпимостью. По крайней мере, на уровне риторики.

Если к тому времени Минские соглашения не будут выполнены хотя бы ча­стично, Вашингтон не сможет удержаться от того, чтобы начать поставки Киеву ле­тальных вооружений, что спровоцирует новую волну эскалации в Донбассе. Киев же может использовать более воинственный настрой новой американской админи­страции для того, чтобы, возобновив военные действия в Донбассе, избавиться от своей части обязательств по Минским соглашениям и попытаться вернуть контр­оль над этой территорией через новые санкции Запада против России и общее уси­ление российско-западной конфронтации, а не через конституционную реформу. Именно в этом, видимо, и заключается расчет нынешнего украинского руководст­ва, чье желание реализовывать свою часть Минских соглашений, мягко скажем, не­велико, и которое все громче заявляет, что в нынешних обстоятельствах это невы­полнимо в принципе.

Предотвратить новую эскалацию можно только через сотрудничество России и Евросоюза – как на уровне Россия-ЕС, так и на уровне диалога Москвы с Берлином и Парижем в «нормандском формате». Необходимо большее давление европейцев на Киев и США по реализации тех пунктов Минских договоренностей, которые касают­ся Украины. Кроме того, полезно уже сейчас обсудить варианты признания частич­ной реализации Минских соглашений и частичного же снятия ЕС и Россией сектораль­ных экономических санкций и торговых ограничений – для того, чтобы зафиксировать прогресс урегулирования и тем самым уменьшить вероятность отката назад с прихо­дом новой американской администрации.

Помимо украинского кризиса, России и ЕС целесообразно заняться совершен­ствованием и усилением механизмов предотвращения и урегулирования конфлик­тов и кризисов в Европе в целом. Эти механизмы надо укреплять как в рамках ОБСЕ, так и в рамках диалога Россия-ЕС по вопросам безопасности. Потребность в послед­нем в условиях нынешней конфронтации возросла в разы. Так, желательно интенси­фицировать диалог по усилению антикризисного потенциала ОБСЕ, механизмов мо­ниторинга в зонах конфликтов и механизмов по предотвращению и урегулированию кризисов (посредничество и организация переговорного процесса, группы по установ­лению истины и т.д.). При этом важно нацелить работу на те страны, которые непо­средственно вовлечены в конфликты, в том числе (и прежде всего), на Украину. Пред­седательство в ОБСЕ Германии в 2016 г. и Австрии и 2017 г. создает для этого хорошие предпосылки.

Заморозка военных диалогов России с США и НАТО (их возобновление в 2017 г. и далее маловероятно) повышает важность усиления, а в ряде случаев – создания с нуля, подобных диалогов со странами-членами ЕС и институтами Евросоюза по вопросам «жесткой безопасности» в Европе. В условиях конфронтации подобные диалоги крайне необходимы. Уничтожение российского бомбардировщика Турцией в ноябре 2015 г. и регулярные обвинения РФ в нарушении воздушных пространств стран Северной Европы и, тем более, в гибридных атаках против стран Балтии по­казывают, как быстро и близко стороны могут подойти к перспективе прямого во­енного столкновения.

Военные диалоги Россия-ЕС и Россия – страны-члены ЕС следует нацелить, во­первых, на выработку новых мер по предотвращению прямых столкновений на земле, в воздухе, на море и в киберпространстве; на создание каналов постоянных коммуни­каций между военными ведомствами и генеральными штабами; а также на выработку новых правил поведения, которые исключили бы такие инциденты, как уничтожение российского самолета в сирийском небе Турцией, и тем более предотвратили бы по­добные инциденты в регионе Балтийского и Черного морей.

Во-вторых, странам и институтам ЕС желательно подключиться к обсуждению вопросов контроля над вооружениями, в том числе, ядерными, и гонки вооружений в Европе, чего до последнего времени Брюссель всячески избегал. На сегодняшний день в этой сфере сложилась критическая ситуация. Модернизация американского ТЯО и дальнейшее развертывание ПРО США в Европе (новая администрация вполне может интенсифицировать и даже модернизировать эту политику) способно спровоцировать новый виток гонки ядерных и высокоточных неядерных вооружений в Европе, сопо­ставимый с тем, что имел место в начале 1980-х годов.

Под угрозой находится договор РСМД. Наращивание потенциала американской ПРО в Европе и военной инфраструктуры НАТО на территории стран ЦВЕ и Балтии со временем может не оставить России иного выбора, кроме как выйти из этого догово­ра. Это сразу превратит Европу в прифронтовую зону и поднимет вероятность военной эскалации до предела. Причем риск ее перерастания в «горячую» фазу в условиях сов­ременных угроз, например, кибератак, выше, чем в период холодной войны.

Неурегулированность вопросов ПРО, ТЯО, РСМД и военной инфраструктуры в странах ЦВЕ и Балтии исключает серьезный диалог по будущему режима контроля над обычными вооружениями в Европе. Не обсуждать эти вопросы с Россией и с США для европейских стран было бы в высшей степени безответственно.

В-третьих, в интересах стран ЕС добиться восстановления военного и военно­политического диалога Россия-НАТО – опять-таки, ради предотвращения дальнейшей военной эскалации. На сегодняшний день многие эксперты и политики на Западе при­знают, что замораживать деятельность Совета Россия-НАТО в условиях кризиса было ошибкой. В США же политической воли к тому, чтобы возобновить его работу, в бли­жайшие годы не предвидится. Инициатором могли бы выступить европейцы. В конце концов, формальным инициатором создания Совета Россия-НАТО в 2002 г. была Вели­кобритания.

Наконец, большим вкладом в предотвращение новых кризисов в Европе по типу украинского стало бы уменьшение масштабов геополитического соперничества России и ЕС за страны «общего соседства», в том числе за те, что уже стали членами Евразий­ского экономического союза (Белоруссия, Армения), или исключили для себя вхожде­ние в режим ассоциации с ЕС (Азербайджан). Поддержка Евросоюзом или отдельными странами ЕС центробежных тенденций в рамках ЕАЭС и антироссийских политических сил в Белоруссии, Армении и Азербайджане, вне всякого сомнения, приведет к новым кризисам по типу украинского. Аналогичным образом закончится стремление ЕС во что бы то ни стало удержать в своей орбите Молдавию и Грузию, настаивая на безуслов­ном выполнении ими соглашений об ассоциации без учета их экономических и поли­тических трудностей и потребностей.

Вопрос, разумеется, не стоит о том, чтобы ЕС отдал эти страны в российскую «сферу влияния». Речь идет лишь об учете российских интересов экономическо­го и гуманитарного, то есть практического, характера, и об уважении евразийских интеграционных процессов, которые имеют естественный характер и идут на благо участвующим в них государствам. Именно отказ Брюсселя учитывать российские интересы и полное отстранение РФ от обсуждения ассоциации Украины и ЕС запу­стили те процессы, которые в итоге и привели к метаниям Киева осенью 2013 г., ев­ромайдану и государственному перевороту. Поспешное подписание ЕС соглашения об ассоциации с новой украинской властью существенно затруднило разрешение конфликта в Донбассе. Трехсторонний диалог Россия-ЕС-Украина позволил бы пре­дотвратить эти катастрофы. Важно не повторить той же ошибки в отношении Мол­довы и Грузии, тем более учитывая их внутреннюю нестабильность и неразрешен­ность территориальных конфликтов.

Как России, так и Евросоюзу в нынешних конфронтационных обстоятельствах целесообразно ориентироваться не столько на перетягивание стран «общего сосед­ства» в собственные интеграционные орбиты, сколько на обеспечение их стабильно­сти и безопасности. Дестабилизация этих стран может оказаться дороже. В этом кон­тексте России и ЕС следует договориться о правилах трехстороннего сотрудничества с Молдовой, Грузией, а в перспективе – и с Украиной. Что же касается предотвраще­ния конфликтов в странах–членах ЕАЭС, то здесь наилучшей мерой стало бы призна­ние ЕАЭС Евросоюзом и выстраивание между ними прямого диалога по вопросам об­щих компетенций.

Ближний Восток: создать условия для нового порядка

Ближневосточный регион вступил в длительный период комплексной дестаби­лизации, и в течение ближайших десятилетий его будет отчаянно лихорадить. По сво­ей природе и, вероятно, длительности, это период аналогичен Тридцатилетней вой­не в Европе 1618-1648 гг., положившей конец политической системе Средневековья и создавшей международный порядок суверенных государств. Правда, результат ны­нешней «тридцатилетней войны» может быть обратным: уничтожение системы на­циональных/ суверенных государств и создание системы во многом аналогичной средневековой.

Прежние – политический и международно-политический – порядки в реги­оне, основанные, соответственно, на преобладании в большинстве немонархиче­ских арабских стран светских авторитарных режимов и на гегемонии США, рух­нули. (Единственное пока исключение – Алжир, но и он, скорее всего, не избежит общей судьбы). Контуры же новых порядков пока не ясны, и на их выработку по­требуется, видимо, не одно десятилетие. Пока они не вызреют и не утвердятся, регион будет являться для всех своих соседей – и прежде всего для ЕС и России – источником терроризма, радикального исламизма, незаконной миграции, гра­жданских и межгосударственных войн и конфликтов, оргпреступности и распро­странения ОМУ.

Образовавшийся в регионе политический и международно-политический ваку­ум стал заполняться исламскими радикалами и региональными центрами силы. По­следние одновременно увидели возможность усилить свои позиции на Ближнем Вос­токе и ощутили беспокойство по поводу того, что этой же возможностью воспользуются их соперники. В результате резко обострилось соперничество между главными ближ­невосточными региональными державами – Ираном и Саудовской Аравией, которые стремятся создать на Ближнем Востоке свои региональные гегемонии, используют для этого исламистов и террористов и уже ведут друг с другом две прокси-войны – в Сирии и Йемене. Аналогичную политику регионального гегемонизма стала проводить третья региональная держава – Турция, увидевшая в «арабской весне» и ослаблении позиций США шанс создать нео-оттоманскую сферу влияния.

Подобные действия чреваты крупными военными конфликтами (например, между Ираном и Саудовской Аравией – с катастрофическими последствиями для безопасности Европы, России и мира в целом) и лишь углубляют хаос в арабских странах, подпитывают гражданские войны и мешают выработать новый политиче­ский порядок. Пример – Сирия, буквально разрываемая Саудовской Аравией, Тур­цией и Ираном. Первопричина же, еще раз подчеркнем, в кризисе политического и международно-политического порядков на Ближнем Востоке. Пока она не бу­дет устранена, поведение региональных держав вряд ли можно будет качественно и устойчиво улучшить.

Можно ли ускорить этот процесс и придать ему более приемлемый для соседей Ближнего Востока характер? Можно. Для этого внешним игрокам, как представляется, необходимо придерживаться, как минимум, четырех важнейших принципов.

Первый: новый политический порядок в регионе должен вырабатываться сами­ми арабскими странами. Попытки навязать его извне чреваты лишь новыми волнами дестабилизации и упадком государственности.

Второй: этот политический порядок вряд ли будет воспроизводить либераль­ные демократические режимы западного типа, однако и возвращение к status quo ante (светским диктатурам) представляется невозможным. В этой связи ошибочным и контрпродуктивным представляется как поддержка в арабских странах революцион­ных сил, называющих себя демократическими, так и создание у их элит иллюзии воз­можности реставрации прежних режимов.

Третий: главным приоритетом в политике внешних игроков в отношении стран, вступивших в «тридцатилетнюю ближневосточную войну», должно стать сохранение их государственности как таковой. Выработка же политического режима в рамках силь­ной государственности – прерогатива народов и элит этих стран.

Четвертый: новый международно-политический порядок в регионе должен включать в себя все местные «великие державы» и предоставить каждой из них почет­ное место (но не статус гегемонов и центров соответствующих «империй»), при этом ослабление роли США должно компенсироваться повышением вовлеченности других глобальных центров силы – России, Китая, Индии и ЕС.

Именно эти принципы, как представляется, должны определять политику и сотрудничество России и ЕС по Ближнему Востоку. В одиночку ни одна из сторон не в состоянии справиться с представляемыми этим регионом вызовами. Усилива­ющаяся террористическая угроза и миграционный кризис в ЕС – наглядное тому подтверждение. Разумеется, сотрудничества только между Москвой и Брюсселем для этого недостаточно, и создание стимулов для позитивного развития Ближне­го Востока требует участия других мировых центров силы, прежде всего США, Ки­тая, Индии и их взаимодействия с Россией и ЕС в коллективном формате. Однако без российско-евросоюзного сотрудничества данное взаимодействие будет недо­статочным и неэффективным.

Во-первых, Россия и ЕС обладают серьезным влиянием на региональные центры силы (Турцию, Иран, в меньшей степени Саудовскую Аравию), особенно если действу­ют сообща, как в случае с переговорами по ядерной программе Ирана.

Во-вторых, они имеют воздействие на элиты арабских стран. ЕС – ввиду сво­ей привлекательности и экономических ресурсов, Россия – в силу военно-дипломати­ческой мощи, лидирующей роли в сирийском урегулировании и стремления арабских стран диверсифицировать свои внешние связи.

В-третьих, Россия и ЕС остаются самыми влиятельными центрами силы вбли­зи ближневосточного региона, в гораздо большей степени подверженными исходя­щими из него рисками, но и обладающими более мощными инструментами воздей­ствия на него.

В краткосрочной перспективе России и ЕС следует сосредоточиться – совмес­тно с США и другими игроками – на продвижении сирийского политического уре­гулирования в рамках женевского переговорного процесса и сохранении режима перемирия между Дамаском и оппозицией. Хотя главными коспонсорами процес­са выступают Москва и Вашингтон, российско-европейское взаимодействие также востребовано в силу влияния России и стран ЕС на вовлеченные в переговоры и во­круг них стороны. Политический опыт Евросоюза и стран ЕС – в части обеспечения баланса между различными этническими и религиозными группами Сирии – так­же будет востребован.

России и ЕС целесообразно интенсифицировать сотрудничество по борьбе с исламистским терроризмом, представленным как ИГИЛ[1], так и другими радикаль­ными организациями. Как и в случае взаимодействия по Сирии, это сотрудничество должно быть частью более широких многосторонних усилий, но при этом являть­ся его важным звеном. Важны взаимодействие спецслужб, обмен разведданны­ми, проведение совместных контртеррористических операций, упрощение проце­дур экстрадиции лиц, подозреваемых в причастности к терроризму. Причем все это требует постоянно действующих механизмов. Спорадические коммуникации будут явно недостаточны.

В этой связи весьма перспективным представляется (взяв за основу Мезеберг­скую инициативу от 2010 г. о создании Комитета Россия-ЕС по вопросам безопасности) подумать о создании постоянного Комитета или Рабочей группы Россия-ЕС по борь­бе с международным терроризмом, которые включали бы как политико-дипломатиче­скую, так и военную составляющие.

Наконец, уже сейчас Москва и Брюссель могли бы запустить системный диалог по вопросам миграции и начать координировать свои шаги в области миграционной политики и интеграции мусульманского населения. Россия и ЕС сталкиваются здесь с аналогичными вызовами, и обмен опытом и координация политики миграции и ин­теграции были бы весьма полезны.

В долгосрочной перспективе России и ЕС следует сосредоточиться на созда­нии благоприятных внешних условий для нащупывания самими арабами нового политического порядка, не впадая в крайности, как с одной, так и с другой стороны. Это подразумевает отказ как от демократизаторской риторики и поощрения оппо­зиционных групп в таких странах, как Сирия, Египет и Алжир, ориентированных на подрыв существующих режимов, так и от поддержки авторитарных режимов и со­здания у элит иллюзии возможности возвращения к статус-кво до 2011 года. Не­обходим постоянный диалог России и ЕС с различными политическими группами арабских стран в двустороннем и многосторонних форматах, нацеленный на поиск ими компромиссов и выработку таких режимов, которые носили бы конкурентный характер и допускали бы большее место для политического ислама, но в то же вре­мя, не были бы радикальными и гарантировали бы безопасность и права религиоз­ным и этническим меньшинствам.

Еще более важным аспектом представляется совместная работа России и ЕС – в тесном сотрудничестве с другими мировыми игроками – по формированию на Ближнем Востоке нового международно-политического порядка. Порядка, в кото­ром каждый из региональных центров – Саудовская Аравия, Турция и Иран – за­нимал бы достойное положение, но который при этом не допускал бы создания ре­гиональных гегемоний, использования исламского радикализма и терроризма для расширения влияния и минимизировал бы их соперничество. Формирование по­добного порядка и наделение через него каждой из ближневосточных великих дер­жав гарантиями безопасности и престижным внешнеполитическим статусом пред­ставляется единственным способом заставить последние отказаться от политики, буквально взрывающей регион изнутри и превращающей арабские страны в арену соперничества и войны. Заставить их отказаться от этой политики путем принужде­ния или каким-либо иным способом, не предполагающим хотя бы частичную реа­лизацию их интересов и соображений безопасности, уже не получится.

Сглаживать глобальный раскол

Одной из магистральных тенденций нынешнего этапа международного разви­тия является глобальный раскол мира на два политико-экономических сообщества: евроатлантическо-тихоокеанское с центром в США и евразийское – вокруг России, Китая и в перспективе – Индии и Ирана. Размежевание между ними усиливается по мере формирования ТТП и ТТИП без Китая и России, реализации сопряжения ЕАЭС­ЭПШП без союзников и партнеров США и, главное, сохранения конфронтационной составляющей в отношениях США – Китай и США – Россия. В результате усиливает­ся раскол Европы и продолжается политико-экономическая поляризация АТР, кото­рая по мере трансформации модели экономического развития Китая и других стран региона, будет углубляться.

Этот раскол негативно влияет на глобальное управление, а также безопасность и международное положение ЕС и в перспективе, возможно, России. Евросоюз уже де-факто отказался от роли глобального центра силы и все более принимает лидерст­во США в вопросах не только безопасности, но и экономики. Россия, если не проведет структурные реформы и не изменит модель развития, рискует превратиться в млад­шего партнера Китая. Данный раскол ограничивает способность мировых центров бороться с общими вызовами, в том числе проблемами Большого Ближнего Востока, и мешает стабильному развитию мировой экономики. Сотрудничество по борьбе с та­кими вызовами, как международный терроризм, ядерная безопасность и распростра­нение ОМУ, носит в лучшем случае фрагментарный и спорадический характер. Усили­вается бифуркация между западными и незападными, глобальными и региональными институтами управления.

С учетом того, что главной ареной мировой конкуренции и соперничества становится АТР, единственной площадкой, где этот раскол может быть смягчен, является Европа. Пока на фоне украинского конфликта и остроты российско-за­падного столкновения это кажется неправдоподобным. Однако следует помнить, что в глобальном контексте споры вокруг конституционной реформы на Украи­не и расширения натовской инфраструктуры в Восточной Европе носят провин­циальный характер, и их глобальная значимость со временем будет идти на спад. Не случайно Китай уже занимает гораздо большее место в предвыборных дебатах в США, чем Россия и Украина вместе взятые. Именно в АТР будет иметь место са­мая интенсивная гонка вооружений. Там же будут вестись наиболее ожесточенные торговые споры.

Каким образом Россия и ЕС, принадлежащие к разным и все более расходящим­ся политико-экономическим сообществам, могут способствовать сглаживанию этого раскола? Прежде всего, нормализацией экономических и активизацией человеческих отношений. Для этого необходимо снять экономические санкции и контрсанкции, восстановить нормальные бизнес-отношения, а также возобновить визовый диалог, взаимодействие по отдельным секторам экономики и интенсифицировать сотрудни­чество в сфере культуры, образования, науки и туризма. Для этого Евросоюзу придется пересмотреть ранее принятые решения, например, увязку продолжения визового диа­лога с РФ с возвратом Крыма Украине.

Данные шаги вовсе не обязательно будут означать возвращение России и ЕС к идее «общего пространства от Лиссабона до Владивостока» или «капитуляцию» одной из сторон. По стратегическим вопросам их отношения по-прежнему останутся в спяч­ке. Возобновление диалога по новому стратегическому соглашению, практики самми­тов, заседаний Постоянного Совета Партнерства и большинства экономических диало­гов пока невозможно, да и не нужно.

Выстраивание нормальных бизнес-отношений и культурно-гуманитарного со­трудничества не подтолкнет ни одну из сторон к более наступательной политике в ре­гионе «общего соседства» и друг в отношении друга – равно как их разрыв не заставил их изменить политику в более компромиссную сторону. Они необходимы сами по себе, в интересах бизнеса и общества России и стран ЕС, а также с точки зрения сглаживания глобального политико-экономического раскола.

В более долгосрочной перспективе важным шагом по минимизации это­го раскола стало бы взаимное признание ЕС – ЕАЭС и начало ими переговоров по торгово-экономическим вопросам с выходом на экономическое соглашение. Не преодолевая принадлежность России и ЕС к разным политико-экономическим сообществам, оно создало бы в их взаимоотношениях нормальные правила, и их экономическое сотрудничество пошло бы вверх – к взаимной выгоде сторон. Одна­ко в краткосрочной перспективе это вряд ли реализуемо.

Какой Евросоюз нужен России?

В последнее время в странах ЕС сформировалось убеждение, что Россия заин­тересована в дезинтеграции и ослаблении Евросоюза и всячески этому содействует. В качестве доказательства говорится о стремлении Москвы решать часть вопросов на двустороннем уровне, якобы финансировании правых политических партий и ее неже­лании вести диалог с руководством наднациональных институтов ЕС, прежде всего Ев­рокомиссии.

Это обвинение не выдерживает критики. Россия ведет диалог со странами ЕС по таким вопросам, как энергетика и безопасность, на двустороннем уровне не потому, что хочет «развалить» Евросоюз, а потому, что именно это предусмотрено европей­ским правом, в соответствии с которым указанные сферы относятся к компетенции государств-членов. Сами страны ЕС не готовы делегировать их на наднациональный уровень и стремятся решать, откуда импортировать энергоносители и как обеспечи­вать национальную безопасность, именно на национальном уровне. В том, что Мо­сква ведет соответствующие переговоры с теми из них, кто заинтересован в сотруд­ничестве, нет ничего зазорного и «дезинтеграционного»– равно как в двусторонних же переговорах государств ЕС с США об импорте американского СПГ.

Также нет ничего предосудительного в предоставлении Россией поддержки тем политическим силам внутри Евросоюза, которые выступают за сближение с ней и гото­вы принимать – или, по крайней мере, признавать, российскую точку зрения по таким вопросам, как Сирия или Украина. То же и даже в еще большем объеме делает Евросо­юз в отношении российских прозападных политиков и организаций.

Наконец, не вина Москвы, что политика внутри Евросоюза в отношении нее строится в последние годы на основе наименьшего общего знаменателя, и роль стран ЦВЕ и Балтии в его формировании значительно возросла. На этом фоне России дейст­вительно выгоднее взаимодействовать на двустороннем уровне с теми странами вну­три ЕС, которые заинтересованы в более конструктивном сотрудничестве.

Более того, российское двустороннее взаимодействие со странами ЕС не идет по части «игнорирования» Евросоюза ни в какое сравнение с политикой самого ЕС в от­ношении государств-членов ЕАЭС. Здесь фактор евразийской интеграции просто иг­норируется, и ЕС продолжает заключать всеобъемлющие соглашения с Казахстаном, Арменией и другими странами, как если бы ЕАЭС не существовало вовсе. При этом в Брюсселе не скрывают, что считают ЕАЭС искусственной организацией, «ненастоя­щей» интеграцией, и не готовы к тому, чтобы выстроить с ним полноценные отноше­ния по типу тех, что у Евросоюза есть с другими интеграционными объединениями (АСЕАН, МЕРКОСУР и так далее).

На деле Россия, в отличие от политики ЕС в отношении ЕАЭС, заинтересована в сильном, интегрированном и эффективном Евросоюзе. Это связано с ее объектив­ными интересами в области экономики, политики и безопасности, как в Европе, так и на Ближнем Востоке и в мире в целом. Слабый Евросоюз не способен выступать эф­фективным партнером по вопросам европейской безопасности, оказывать стабили­зирующее воздействие на ближневосточный регион и гарантировать энергетические интересы России. Во многом нынешнее плачевное состояние российско-европейских отношений является результатом процессов дезинтеграции и фрагментации, которые происходили в ЕС с 2004–2005 годов.

Во-первых, Россия нуждается в сильном Евросоюзе как партнере по вопро­сам европейской безопасности. Сильный ЕС сможет оказать эффективное воздейст­вие на Украину, принимать участие в обсуждении проблем «жесткой безопасности» (ПРО, ТЯО, РСМД, ДОВСЕ, контроль над вооружениями в целом, расширение инфра­структуры НАТО в Восточной Европе). А также выступать дееспособным партнером по обсуждению и формированию системы европейской безопасности в целом и по правилам игры в отношении стран «общего соседства», в частности. Дееспособный и уверенный в себе Евросоюз будет менее склонен рассматривать Россию как внеш­нюю угрозу и тем более – гипертрофировать этот образ, используя его как «объеди­няющее иное».

Слабый же ЕС, напротив, сам представляет собой отдельную проблему ев­ропейской безопасности. Он инстинктивно тянется к США и призывает их к даль­нейшему наращиванию своей роли в европейской безопасности и военного присутствия в Восточной Европе, в результате чего геополитический и военно-по­литический раскол континента углубляется. Раздробленный и не способный про­водить единую внешнюю политику Евросоюз не может ни оказать давления на Ук­раину, принудив ее к выполнению ее части Минских соглашений, ни договориться с Россией о правилах игры в отношении стран «общего соседства». Более того, в нынешнем состоянии он не в состоянии выработать новую политику на восточ­ном направлении в принципе. Наконец, слабый ЕС не может обсуждать проблемы военной безопасности, и единственным контрагентом России в этих вопросах по­прежнему остаются США. Во многом провал дискуссий 2008–2013 гг. по вопросам реформы системы евробезопасности связан именно с ослаблением и фрагмента­цией Евросоюза.

Во-вторых, мнение о том, что слабый и раздробленный Евросоюз станет проводить более благожелательную политику в отношении России, чем сильный и консолидированный, ошибочно. Наоборот, слабый ЕС стремится использовать фактор России как «объединяющее иное» и искусственно культивирует в ней образ угрозы. Это было особенно очевидно в 2014–2015 гг. в его политике по украин­скому кризису. Кроме того, во фрагментированном и разобщенном ЕС наиболее антироссийские страны, прежде всего Польша и государства Балтии, оказыва­ют большее воздействие на принятие решений и выработку общего знаменателя, чем в сильном Евросоюзе, где они играют второстепенную роль. Наконец, слабый ЕС создает больше возможностей для влияния США и их участия в выработке его внешнеполитического курса.

В-третьих, только сильный и сплоченный Евросоюз способен выступать надеж­ным импортером российских энергоносителей, как это было вплоть до 2005–2006 гг., когда в ЕС начались фрагментация и раздрай. Проблемы со строительством новых газопроводов из России в ЕС в обход транзитных стан («Южный поток»), связаны именно с отсутствием у Евросоюза общей энергетической политики, что позволя­ет отдельным странам блокировать проекты, которых Евросоюз в целом объектив­но заинтересован. В случае с «Южным потоком» Болгария руководствуется в боль­шей степени интересами США, чем большинства стран ЕС. В равной степени слабый и раздробленный ЕС не способен выработать с Россией и Украиной такое решение, которое обеспечивало бы надежный транзит российского газа через украинскую территорию. Наконец, укрепление институтов ЕС в энергетической сфере может умерить страхи отдельных стран ЕС, что Россия применит против них «энергетиче­скую дубинку», и в результате понизит политизацию и секьюритизацию энергети­ческих отношений Россия – Евросоюз в целом.

В-четвертых, Россия нуждается в сильном ЕС как партнере по решению про­блем Ближнего Востока. Только будучи дееспособным глобальным игроком, способ­ным проводить общую внешнюю политику, ЕС сможет оказывать дисциплинирующее воздействие на Турцию, Саудовскую Аравию и Иран и участвовать в создании на Ближ­нем Востоке нового международно-политического порядка с их достойным участием. Слабый Евросоюз, который не в состоянии осуществлять эффективную миграционную и конртеррористическую политику, лишь раздувает ближневосточный пожар, и собы­тия 2011–2015 гг. тому наглядное подтверждение.

В-пятых, только сильный Евросоюз, который в состоянии выступать одним из глобальных центров силы, способен ослабить тенденцию раскола мира на два боль­ших политико-экономических сообщества и сделать этот мир более сбалансирован­ным. Консолидированный ЕС будет сильным и уверенным переговорщиком с США по ТТИП и более интересным партнером для Китая. Слабый же ЕС, все более подчиняю­щийся Вашингтону политически и экономически, напротив, выступает мощным фак­тором глобального раскола.

Таким образом, российское фокусирование на двусторонних отношениях со странами ЕС является вынужденной мерой и объективной необходимостью в усло­виях внутреннего состояния Евросоюза и превалирующих в нем процессов ослабле­ния и фрагментации, имеющих всецело внутренний генезис, а не инспирированных из Москвы. Однако это положение вещей не способно обеспечить стратегические интере­сы Москвы в области экономики, энергетики и безопасности. Для этого ей необходим сильный и внутренне сплоченный Евросоюз.

Разумеется, остается аргумент, что мощный и консолидированный Евросоюз бу­дет еще более привлекателен для стран постсоветского пространства, и Брюссель на­чнет проводить более активную и даже агрессивную политику, подрывая тем самым влияние и интересы России. Однако и тут не все так однозначно. Наступательность на постсоветском пространстве Евросоюз проявлял как раз в период внутреннего кризи­са, отчасти пытаясь компенсировать внешнеполитическими «победами» поражения внутри. Тем более, сильный Евросоюз и его безграничное расширение на восток – пря­мо противоречащие друг другу вещи, и история его развития после расширения 2004 и 2007 гг. это полностью подтвердила. Напротив, сильный ЕС будет более способен вы­работать новую политику на восточном направлении, учитывающую реальность вто­рого центра интеграции в Большой Европе.

Что же касается привлекательности ЕС для постсоветских стран, то это вопрос скорее к России и к ЕАЭС, нежели к Евросоюзу. Если Россия сумеет, проведя необходи­мые реформы, стать примером для подражания для ближайших соседей, а также умело инструментировать объективную зависимость постсовестких стран от себя и евразий­ской интеграции, то никакой ЕС ей не будет помехой.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.

Данный материал вышел в серии записок Валдайского клуба, публикуемых еженедельно в рамках научной деятельности Международного дискуссионного клуба Валдай. С другими записками можно ознакомиться по адресу http://valdaiclub.com/publications/valdai-papers/


[1]     Запрещенная в России организация – Прим. ред.

} Cтр. 1 из 5