Прозрачность долгое время была редким явлением в международных отношениях. Но сегодня технологии ведут нас в эру открытости, о которой невозможно было подумать еще несколько десятилетий назад. Правительства, журналисты и общественные организации получают потоки информации с коммерческих спутников, беспилотников, смартфонов и компьютеров и отслеживают скрытые действия в районах конфликтов – от Украины и Сирии до Южно-Китайского моря.
В ближайшие 10 лет на рынке датчиков слежения и анализа данных ожидается бум, который приведет к беспрецедентному уровню прозрачности в международных делах. Коммерческие спутники будут ежедневно делать снимки всей планеты, предоставляя недорогие автоматические отчеты обо всем – от урожая до военной активности. Журналисты, общественные организации и блогеры будут использовать бесплатно полученные данные, чтобы рассказать о военных преступлениях и лицемерии властей. Частные охранные компании будут выявлять источники кибератак и кражи данных. Биометрические системы раскроют личности секретных агентов, а государственным структурам придется бороться с утечками информации и разоблачителями.
Хотя некоторые секреты скорее всего сохранятся, благодаря повсеместному наблюдению деятельность государств по большей части окажется под пристальным вниманием. И хотя правительства тоже получат выгоду от расширения доступа к информации, повышение транспарентности позволит людям лучше контролировать деятельность властей, подвергать их критике и призывать лидеров к ответственности за принятые решения. В результате правительствам будет сложнее реализовывать стратегии, которые требуют секретности или предполагают нарушение международных норм.
Раскрытые секреты
Мировые лидеры часто говорят об идеале прозрачности, но дипломатические усилия по ее увеличению приносят скромные результаты. Соглашения о прозрачности обычно требуют нескольких лет переговоров, при этом в них не прописан эффективный механизм реализации. Кроме того, чаще всего они касаются узких вопросов, например контроля над вооружениями, где стороны видят преимущество – или по крайней мере незначительный риск –обменивая секретность на стабильность. ООН потребовалось три года на согласование Регистра обычных вооружений, в котором ежегодно отражаются данные о продаже оружия странами-участницами. Поскольку сведения предоставляются добровольно, прозрачность не является полной.
Глобальная открытость являлась целью внешней политики США по крайней мере с 1918 г., когда президент Вудро Вильсон в «Четырнадцати пунктах» призвал отказаться от тайных дипломатических соглашений. Тем не менее Вильсон уступил требованиям Британии и Франции о том, что союзники должны соблюдать имеющиеся секретные пакты, включая соглашение Сайкса-Пико, и позволил вести переговоры на Парижской мирной конференции за закрытыми дверями. Вильсоновский идеал международной прозрачности – «открытые мирные договоры, открыто обсужденные» – вошел в статью Версальского договора 1919 г. об учреждении Лиги Наций, но так и не был реализован.
В годы холодной войны президент Гарри Трумэн выступал за «свободный и открытый обмен информацией вне национальных границ» как одно из обязательных условий переговоров Соединенных Штатов и Советского Союза о разоружении. Администрация Дуайта Эйзенхауэра также стремилась уменьшить обоюдный страх неожиданного ядерного удара посредством обмена военной информацией. Однако СССР отверг предложения об обмене данными, а также идеи Вашингтона о взаимной авиаразведке – план «Открытое небо».
Отсутствие доверия ограничивало обмен информацией в годы холодной войны. Первые советско-американские соглашения по контролю над вооружениями, например Договор ОСВ-1 (1972), не предусматривали обмен информацией и взаимные инспекции; стороны должны были следить за соблюдением договоренностей с помощью собственных разведывательных возможностей. В 1980-х гг. политика гласности Михаила Горбачёва способствовала переговорам о большей степени прозрачности и уменьшению напряженности в отношениях с Западом. Договор о ликвидации ракет средней дальности 1987 г. требовал детального обмена сведениями и инспекций военных объектов на советской и американской территории, что создало прецедент для последующих соглашений по контролю над ядерными вооружениями. Однако соображения реалполитик ограничивали советско-американское сотрудничество, прозрачность оставалась средством обеспечения безопасности, а не конечной целью.
В 1989 г. на излете холодной войны президента Джордж Буш-старший попытался возродить инициативу Эйзенхауэра «Открытое небо». На согласование сферы действия и технических деталей договоренностей о наблюдательных полетах над территорией стран-участниц ушло более двух лет. В 1992 г. страны НАТО и бывшего Варшавского договора подписали соглашение, еще 10 лет понадобилось, чтобы оно вступило в силу.
Хотя Вашингтон приветствовал Договор по открытому небу как шаг к увеличению прозрачности, основным успехом соглашения было расширение военного сотрудничества между 34 его участниками, а не обнародование деталей оборонной деятельности каждого государства. В рамках Договора наблюдательные полеты ограничены по частоте и должны быть согласованы заблаговременно, технические характеристики датчиков самолетов также прописаны в документе. Поэтому участники соглашения могут легко скрывать важную военную деятельность или просто не давать разрешения на полеты.
Россия, например, ограничила наблюдательные полеты над Москвой и Калининградом, Соединенные Штаты не имеют возможности летать над российско-украинской границей с июля 2014 г., когда был сбит рейс 17 Malaysia Airlines. Недавняя просьба России разрешить полет над территорией США самолета, оснащенного цифровыми камерами, соответствующими параметрам соглашения, вызвала в Вашингтоне опасения, что Москва хочет использовать договор для получения преимущества в разведданных. Пока не ясно, ограничит ли Вашингтон российские полеты или будет придерживаться концепции Буша об «Открытом небе».
Почти сто лет дипломатических усилий способствовали постепенному увеличению транспарентности в международных отношениях, однако государства по-прежнему выбирают, какие соглашения подписывать, и не всегда выполняют взятые на себя обязательства. Дипломатия продолжит играть важную роль в стимулировании государств к большей открытости, но реальные прорывы обеспечит Кремниевая долина, а не Женева.
Игра в шпионов
В последние 20 лет технлогический прогресс способствовало взрыву возможностей коммерческого наблюдения, из-за которых государствам станет гораздо сложнее скрывать свои действия. Инвесторы вкладывают миллиарды долларов в спутники наблюдения, беспилотные летательные аппараты, анализ соцсетей, биометрические технологии и киберзащиту, чтобы удовлетворить растущий спрос. Жесткая конкуренция снижает стоимость и повышает доступность информации для граждан, бизнеса и власти.
Возьмем быстро растущий рынок спутникового наблюдения. Более 40 лет спутники являлись мощным средством обеспечения прозрачности, предоставляя сведения о деградации окружающей среды, стихийных бедствиях, массовых захоронениях и незаконных ядерных объектах. Спутниковое изображение высокого разрешения стало доступно на коммерческой основе в 2000 году. В 2015 г. власти США разрешили продажу более подробных снимков, на которых можно увидеть объекты длиной 1 фут (0,305 м) с высоты 400 миль (640 км).
Однако сегодня индустрия коммерческих спутниковых снимков может рухнуть. Лидеры индустрии DigitalGlobe и Airbus Defence and Space используют небольшое количество огромных спутников, создание и запуск которых обошлись в сотни миллионов долларов. Но эти аппараты высокого разрешения покрывают не более 5% поверхности Земли в день. Кроме того, они могут делать снимки конкретного района только один или два раза в сутки. Стартапы из Кремниевой долины и разных стран спешат заполнить эту нишу сотнями недорогих миниатюрных спутников.
По прогнозам, глобальный рынок спутниковых снимков вырастет с 2,5 млрд долларов в 2014 г. до 6,5 млрд долларов в 2023 году. Базирующаяся в Сан-Франциско компания Planet Labs имеет 37 спутников на орбите и планирует запустить еще около 100 в этом году, что позволит ей каждый день получать изображение всей поверхности Земли в среднем разрешении. Terra Bella Google запустила два спутника высокого разрешения (из 24 запланированных), чтобы получать снимки и коммерческое видео высокой четкости. Еще одна фирма, BlackSky Global, начнет в этом году запуск группировки из 60 спутников, что позволит получать изображение самых населенных районов планеты от 40 до 70 раз в день. Urthecast и XpressSAR планируют запустить спутники радиолокационного изображения, предназначенные для сбора данных круглосуточно, в любую погоду.
К 2021 г. более 600 коммерческих спутников будут следить за планетой – невероятное, семикратное увеличение по сравнению с сегодняшним уровнем. Клиенты смогут быстро и недорого получать изображение всего, что происходит на планете. Так, BlackSky планирует продавать изображение высокого разрешения менее чем за 100 долларов, что составляет 10% от средней нынешней цены. Поскольку люди не могут проанализировать поток недорогих спутниковых снимков «вручную», индустрия занялась проблемой искусственного интеллекта. Компании по анализу данных, такие как Orbital Insight и Descartes Labs, уже автоматизировали ряд функций, например подсчет машин на парковках и определение состояния кукурузных полей, чтобы давать прогнозы прибыльности рынков.
Бум спутникового наблюдения пойдет на пользу даже тем, кто не сможет напрямую за него заплатить. Уже сейчас журналисты, блогеры и аналитические центры используют спутниковые снимки для контекстуализации событий, например размещения российских войск в Сирии. Скоро расширение покрытия, снижение цен и автоматизированная обработка позволят прессе следить за интересующими районами, чтобы выявлять новые события или регулярно информировать о стихийных бедствиях или развитии вооруженных конфликтов. Коммерческая спутниковая индустрия также расширяет бесплатные сервисы, которые предоставляются общественным организациям и ООН для экологических, гуманитарных целей и оказания помощи в случае катастроф.
Коммерческие спутники оказались особенно эффективными в обеспечении возможности следить за развитием событий в районах, доступ в которые ограничен или запрещен. Инициатива по морской прозрачности в Азии (Asia Maritime Transparency Initiative, AMTI), проект Центра стратегических и международных исследований, например, использует спутниковые снимки для каталогизации освоения Китаем более 3000 акров на семи спорных рифах (или рифоподобных образованиях) островов Спратли, включая строительство трех аэродромов, способных принимать военные самолеты. Financial Times, Washington Post и другие издания регулярно ссылаются на данные AMTI и немедленно сообщили о предполагаемой новой высокочастотной радиолокационной установке КНР на рифе Квартерон. Сенаторы Джон Маккейн и Джек Рид на слушаниях в Конгрессе ссылались на данные AMTI, задавая вопросы адмиралу Гарри Харрису, командующему Тихоокеанским флотом США. Харрис подтвердил сообщения и пообещал продолжить действия по обеспечению свободы судоходства в Южно-Китайском море.
Коммерческие спутниковые снимки помогли сайту 38 North, который поддерживает Американо-корейский институт при Университете Джонса Хопкинса отслеживать подготовку КНДР к ядерным испытаниям и космическим запускам. В январе 38 North сообщил о начале подготовки КНДР к запуску спутника в нарушение резолюции Совета Безопасности ООН. Аналитики сайта детально отслеживали подготовку вплоть до запуска спутника в феврале, используя снимки в высоком разрешении, которыми раньше могли располагать только спецслужбы.
Конечно, одни только спутники не могут привести нас к новой эре транспарентности. Как правило для их работы требуются хорошие погодные условия и дневное освещение, они не могут отследить мелкие объекты или заглянуть внутрь зданий или под землю. Кроме того, Вашингтон сохраняет некоторые экспортные ограничения на лицензированные в США компоненты спутников, чтобы уменьшить риски для национальной безопасности. Но в последнее время регуляторы ослабили эти правила, чтобы избежать ущемления американских компаний на мировом рынке спутникового мониторинга.
Негде спрятаться
Дроны – еще одна быстро развивающаяся технология, способствующая повсеместному наблюдению. Спутники делают снимки крупных районов, над которыми пролетают, в то время как дроны со все более мощными датчиками дают видео или крупные планы в стиле папарацци. В прошлом году американские предприниматели и любители приобрели около 1 млн дронов, а Федеральное авиационное управление разрешило более 3000 компаний использовать беспилотники на коммерческой основе. Поскольку, по прогнозам, в ближайшие 10 лет мировой рынок военных и коммерческих дронов увеличится втрое, у государств появится больше возможностей для сбора данных, но и у граждан тоже.
В 2015 г. подразделение проукраинских добровольцев использовало съемку с дронов, чтобы сообщить о крупной российской базе на территории Украины и предоставить западной аудитории дополнительные доказательства прямого участия Москвы в конфликте на Украине. После разрушительных землетрясений в Непале в апреле и мае 2015 г. ряд общественных организаций, включая Humanitarian UAV Network, UAViators и GlobalMedic, использовали дроны для создания подробных карт и 3D-моделей пострадавших районов, чтобы помогло вести спасательные и восстановительные работы. В декабре 2015 г. частный дрон сфотографировал оползень в китайском Шеньчжэне. На снимках, опубликованных в СМИ, были видны разрушения индустриального парка и отчаянные поиски выживших. Кроме того, появилось видео со смартфонов и сообщения в соцсетях, и Пекин был вынужден признать факт техногенной катастрофы, который он пытался скрыть.
Трагедия в Шеньчжэне – лишь один из примеров силы социальных сетей в распространении информации. В 2013 г. британский блогер Элиот Хиггинс, дотошно проанализировав видео на YouTube, выяснил, какой тип ракет использовался для химических атак против мирного населения в пригородах Дамаска. Human Rights Watch включила данные Хиггинса в свой отчет, в котором говорилось, что ответственность за применение химического оружия несет сирийское правительство. Данные Хиггинса также важны для дальнейшего расследования атак как военного преступления. В 2014 г. журналисты и аналитические центры использовали фотографии и видео из социальных сетей, чтобы опровергнуть официальные заявления России о конфликте на востоке Украины, идентифицировав российских военнослужащих и бронетехнику, которая пересекла международную границу для поддержки сепаратистов.
Огромный объем контента в социальных сетях создал новый рынок для компаний, занимающихся анализом данных. Dataminr, одна из самых известных фирм в этой сфере, используют мощные алгоритмы контента Twitter, чтобы информировать о деловых новостях и кризисах. Dataminr for News, продукт, который компания создала для журналистов, регулярно сообщает о первых признаках резонансных новостей. В 2015 г. Dataminr оповестила своих клиентов через пять минут после первого взрыва в Париже, за 45 минут до первого твита Associated Press. Другие фирмы используют собственные алгоритмы, чтобы оценить настроения инвесторов, прогнозировать рыночные котировки и отслеживать новости по конкретным людям, местам и событиям. Возможность недорого и быстро использовать Интернет-данные позволит более слабым акторам следить за действиями государств и даже идентифицировать их скрытых агентов.
Новейшие биометрические технологии затрудняют сохранение анонимности, выявляя цифровые отпечатки, которые оставляют люди. Это создает дополнительные риски для секретных агентов. Программа распознавания лиц сегодня интегрирована во многие системы безопасности: некоторые казино и эксклюзивные бутики используют ее для идентификации важных клиентов. На пограничных пунктах все чаще применяется сканирование сетчатки глаза и отпечатков пальцев. Распространение этих технологий помогает правоохранительным органам и контртеррористическим подразделениям, но в то же время подрывает возможности государств анонимно использовать шпионов или диверсантов.
Государствам также сложнее действовать анонимно в киберпространстве, поскольку частные компании все больше готовы определить источник кибератаки. Специализирующаяся на кибербезопасности фирма Mandiant в 2013 г. установила, что за масштабной кражей данных из правительственных структур и корпоративных сетей США стоит китайское военное киберподразделение. В феврале 2015 г. российская Лаборатория Касперского идентифицировали шпионское ПО неназванного западного правительства на компьютерах в 30 странах. В январе 2016 г. фирма iSIGHT Partners указала на вероятность того, что за успешной атакой на электроэнергетическую сеть Украины стоит российская группа. Несмотря на растущие возможности частного сектора, трудности с точной идентификацией хакеров позволят государствам сохранить большую свободу анонимных действий в киберпространстве, чем в физическом мире.
Тем не менее правительствам, прибегающим к кибершпионажу или кибератакам, придется учитывать последствия своих действия. В 2015 г. Вашингтон был готов ввести санкции против китайских фирм и физических лиц за кражу коммерческих тайн и интеллектуальной собственности американских компаний. Однако Пекин и Вашингтон достигли знакового соглашения, о котором было объявлено во время визита председателя КНР Си Цзиньпина в США в сентябре 2015 г.: стороны будут воздерживаться от кражи интеллектуальной собственности в коммерческих целях в киберпространстве. Хотя частные компании и американские спецслужбы пока еще оценивают эффективность соглашения, очевидно, что Китаю пришлось изменить поведение – по крайней мере официально, – после того как его действия были раскрыты.
Зарождающаяся эра прозрачности не остановит борьбу между теми, кто прячется, и теми, кто ищет, потому что у государств по-прежнему будут возможности скрывать свои действия от любопытных глаз. Любой может отслеживать коммерческие спутники онлайн или с помощью мобильных приложений вроде SpyMeSat, поэтому умные госструктуры будут знать, когда над ними находятся спутники, и смогут скрыть свою деятельность. Угроза наблюдения с помощью беспилотников, столкновений в воздухе и даже террористических атак создала новый рынок систем, способных обнаруживать и уничтожать дроны. Богатые государства будут защищать свою жизненно важную инфраструктуру с помощью таких систем, но они не смогут защитить всё или беспрерывно противодействовать вторжению беспилотников. Государства могут пытаться отслеживать и ограничивать переписку граждан в социальных сетях или дискредитировать разоблачительные заявления посредством дезинформации, но эти усилия будут способствовать развитию технологий, расширяющих возможности клиентов, – например устойчивого шифрования.
Даже если государствам удастся минимизировать риски технологического мониторинга, их секреты могут обнародовать инсайдеры. Угроза масштабного разглашения данных в духе Эдварда Сноудена заставляет правительства проводить более жесткий отбор персонала и защищать свои сети. Тем не менее инсайдеры – по идеологическим мотивам, из-за славы или денег – все равно будут раскрывать секреты в публичном пространстве.
Лучшее дезинфицирующее средство
Новая эра прозрачности продемонстрирует основные расхождения между риторикой властей и реальностью, позволив аудитории внутри страны и за рубежом призывать лидеров к ответу за принимаемые решения. Конечно, правительства, обычно выполняющие собственные законы и международные нормы, скорее всего преодолеют подобные расхождения. Но некоторые будут предлагать собственную трактовку событий вместо того чтобы изменить свое поведение. В любом случае прозрачность подорвет стратегии, базирующиеся на секретности, и укрепит приверженность международному праву.
Например, публичные разоблачения вынудили ЦРУ закрыть большинство зарубежных тюрем – еще до того как в 2006 г. президент Джордж Буш признал их существование. Об этом свидетельствует доклад 2014 г. специального сенатского комитета по разведке, который посвящен программам ЦРУ. Позже публикации СМИ и общественное давление заставили Вашингтон расследовать эффективность и моральность допросов с пристрастием, включая имитацию утопления, которые применялись ЦРУ. В итоге президент Барак Обама в 2009 г. запретил эти методы своим распоряжением, а в 2015 г.Конгресс объявил их применение незаконным.
После того как в 2013 г. Сноуден обнародовал информацию об американских и британских правительственных программах электронного слежения, правозащитники обвинили Великобританию в незаконном мониторинге Интернет-коммуникации. Комитет британского парламента по разведке и безопасности провел детальное расследование этих обвинений. Хотя комитет пришел к выводу, что спецслужбы страны не делали ничего незаконного, было также установлено, что британское законодательство не обеспечивает достаточный надзор и прозрачность деятельности спецслужб. Последовавшие публичные дебаты вынудили МВД Британии пересмотреть проект реформы систем наблюдения, чтобы усилить защиту частной жизни.
Авторитарные режимы в странах со слабым гражданским обществом менее склонны к прозрачности. Российские власти утверждали, что именно украинские военные, а не поддерживаемые Москвой боевики сбили малазийский боинг, и что российские авиаудары в Сирии нацелены против самопровозглашенного «Исламского государства» (ИГИЛ). Несмотря на обилие данных, противоречащих этим заявлениям, в обоих случаях российское общество приняло версию Кремля. Государственные СМИ сыграли решающую роль в дискредитации критики и формировании общественного мнения в стране, в то время как за рубежом утверждения Москвы не произвели желаемого впечатления. Россия умело использует механизмы открытости – публикует заявления для прессы и размещает видео из кабины пилотов в Сирии, – но не рассказывает правду.
В конечном итоге прозрачность подорвет стратегии, базирующиеся на секретности, даже если они легитимны. Тайно задействовать войска, шпионов или дипломатов будет рискованно. Например, в начале этого года коммерческий спутник зафиксировал расширение контролируемого курдами аэродрома на северо-востоке Сирии, подтвердив сообщения СМИ о том, что американский спецназ планирует начать действия в этом районе. В будущем о таких событиях станет известно за несколько дней или часов, а не недель, как сейчас, и под угрозой окажется безопасность и успешность передового развертывания войск. Прозрачность также может испортить дипломатические переговоры и отношения спецслужб, которые не выдержат открытости.
Тенденция к повсеместному наблюдению обеспечит беспрецедентный уровень транспарентности в международных делах. Однако прозрачность изменит лишь природу борьбы международных акторов, само соперничество останется прежним. Мощные государства и изгои по-прежнему будут нарушать нормы, стремясь к достижению своих интересов, но теперь им придется делать это открыто, а не оставаясь в тени.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 3, 2016 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
