Палата представителей Конгресса США приняла 25 июля законопроект о расширении санкций в отношении России, включающий также ограничительные меры против Ирана и КНДР. Затем последовала процедура согласования, т.е. приведения к общему знаменателю этой версии билля и той, за которую 15 июня с.г. проголосовал Сенат («за» 98 голосов из 100). Тексты различались незначительно, общий настрой законодателей от обеих партий сводился к тому, чтобы как можно скорее отправить окончательный вариант на подпись президенту Дональду Трампу.
Проект закона предусматривает заморозку активов и запрет на ведение дел с широким кругом российских банков, оборонных и энергетических компаний, бизнесменов и чиновников, а также санкции против участников строительства газопровода «Северный поток-2». Отличительная особенность этого законопроекта от всех санкционных мер, принятых Вашингтоном за последние годы, заключается в том, что он позволяет Конгрессу блокировать любые шаги президента США по снятию каких-либо санкций в отношении упомянутых трех стран в будущем.
Теперь президент пройдет через процедуру публичного унижения и собственноручно, как та унтер-офицерская вдова, придаст силу закона документу, ограничивающему его полномочия в сфере исключительной президентской компетенции – внешней политики. Существует, впрочем, небольшая вероятность того, что Трамп наложит вето. Это, однако, ничего не даст, кроме небольшой затяжки времени. Расклад сил в Конгрессе таков, что легко наберется квалифицированное большинство для преодоления президентского вето. Закон все равно вступит в силу, а позиции Трампа только ослабнут.
Многие комментарии в отечественных и зарубежных СМИ сводятся к тому, что Белому дому удалось слегка смазать ожидающий его фитиль, добившись внесения в законопроект существенных поправок. Это правда. На этапе подготовки законопроекта Белый дом и капитаны американского бизнеса добились корректировки текста. Так, в первоначальном варианте предлагалось ужесточить санкции в отношении ведущих российских нефтегазовых компаний. До сих пор американский бизнес мог кредитовать «Роснефть», «Газпром нефть», НОВАТЭК и «Транснефть» на срок до 90 дней. Теперь оплата товаров или услуг, закупаемых этими компаниями в США, должна будет быть произведена в двухмесячный срок.
Сейчас американским компаниям запрещено поставлять товары, услуги или технологии для разведки и добычи российской нефти на глубоководье, на арктическом шельфе и в сланцевых формациях, если их осуществляют «Роснефть», «Газпром», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз» или ЛУКОЙЛ. Под новый запрет попадут еще и проекты, в которых одна из перечисленных компаний владеет «существенной долей» — от 33%. С другой стороны, первоначальная версия предполагала гораздо более широкий охват — на участие в глубоководных, арктических и сланцевых проектах, где есть любая российская энергетическая компания. Еще одна поправка, пролоббированная нефтяным бизнесом США, предусматривает запрет на поставки американских товаров и технологий только для новых проектов — действующие не будут подпадать под ограничения.
Первоначальный вариант предполагал возможность налагать санкции на российские государственные компании, работающие в «железнодорожном, судоходном, металлургическом и горнодобывающем секторах». В переработанном варианте «судоходство» (shipping) исчезло. Это означает, что «Совкомфлот», специализирующийся на перевозках нефти и нефтепродуктов и обслуживающий, в частности, нефтегазовые проекты на российском шельфе, выведен из-под удара.
Конгресс оставил в законопроекте все ограничения прав президента США по приостановке или отмене санкций, но дал ему возможность делать исключения для физических и юридических лиц (включая иностранные), совершающих «существенные транзакции» с ГРУ, ФСБ и другими силовыми ведомствами – с обязательством раз в полгода докладывать, что американская компания неуклонно снижает уровень сотрудничества с российскими органами.
Значительная заслуга во внесении этих смягчающих изменений в законопроект принадлежит не столько Белому дому, сколько американскому бизнесу. Exxon, BP, General Electric, Boeing, Citigroup, MasterCard, Visa, Ford, Dow Chemical, P&G, International Paper, Caterpillar и Cummins наняли лоббистов, чтобы не допустить принятия документа в изначальном виде. Следует отметить, что перечисленные компании не были против расширения антироссийских санкций в принципе, они лишь требовали не допустить нанесения их бизнесу большего вреда, чем России. Между тем, два года назад ведущие американские корпорации были смелее, и через Американскую торгово-промышленную палату (AmCham) и Американо-российский деловой совет (USRBC) требовали от Белого дома и Конгресса в целом осторожнее подходить к вопросу санкций, поскольку это может поставить их бизнес в России в невыгодное положение по сравнению с азиатскими и даже европейскими конкурентами.
Как представляется, главная суть законопроекта, который скоро станет законом, заключается не в том, кому и что еще теперь будет запрещено в тех или иных сферах взаимодействия между США и Россией. Замысел авторов – а по сути, всего американского истеблишмента – состоит в кодификации санкций в отношении России на десятилетия вперед. В сколько-нибудь обозримом будущем невозможно представить ситуацию, при которой большинство членов обеих палат Конгресса проголосуют за отмену или хотя бы ослабление санкций. Это означает, что американо-российские отношения возвращаются в привычное ненормальное состояние. Почему «привычное»? Да потому, что вот уже полвека они нормальными не были, и современная капиталистическая Россия, нынешняя власть в Кремле и ее политика внутри страны и на международной арене тут не причем – точно также остракизму подвергался и СССР. Обратимся к истории.
В 1974 г. была принята поправка к Закону о торговле США, ограничивающая торговлю со странами, препятствующими эмиграции, а также нарушающими другие права человека. Ставшая известной как поправка Джексона-Вэника, она запрещала предоставлять режим наибольшего благоприятствования в торговле, государственные кредиты и кредитные гарантии странам, которые нарушают или серьёзно ограничивают права своих граждан на эмиграцию. Кроме того, предусматривалось применение дискриминационных тарифов и сборов в отношении товаров, импортируемых в Соединенные Штаты из стран с нерыночной экономикой. Формально эта поправка была введена из-за ограничений на эмиграцию советских граждан (прежде всего, евреев), но действовала она и в отношении других стран — Китая, Вьетнама, Албании.
В 1987 г. Советский Союз ввел свободу эмиграции, но поправку не отменили, а лишь ежегодно объявляли мораторий на ее действие в отношении СССР (после 1991 г. – в отношении стран СНГ). В 1994 г. президент США дал России гарантии автоматического продления режима наибольшего благоприятствования в торговле, в связи с чем исчезла необходимость ежегодного подтверждения моратория на действие поправки. Здесь следует подчеркнуть, что законопроект, который сейчас подготовил Конгресс, не предусматривает права президента ни объявлять мораторий на применения санкций в отношении России, ни давать какие бы то ни было иные гарантии на сей счет. Иными словами, независимо от спектра и глубины ограничений, которыми будет опутана Россия, в долгосрочном плане новый билль губительнее поправки Джексона-Вэника, которая просуществовала 38 лет, более того, она до сих пор продолжает действовать в отношении Белоруссии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана. (Поправка Джексона — Вэника была отменена для шести стран СНГ: Киргизии (2000, после вступления страны в ВТО), Грузии (2000, в связи с её «продвижением к демократизации»), Армении (2004), Украины (2005, после «оранжевой революции»), России и Молдавии (2012))
В 2002 г. президент Буш предложил Конгрессу полностью прекратить действие поправки в отношении России и ещё восьми стран СНГ. Сенат отверг предложение, хотя вводились ограничения из-за запрета на выезд советских евреев в Израиль, а к тому времени на историческую родину не только репатриировались все желающие, но часть даже вернулась. Только после того, как в 2012 г. Россия вступила в ВТО, и только потому, что поправка Джексона-Вэника нарушала нормы и правила Организации и грозила американской торговле проблемами, Конгресс согласился официально ее отменить. Но и тогда группа сенаторов во главе с Джоном Маккейном (сегодня он возглавляет кампанию по принятию нового законопроекта) подготовила пакетную сделку: отмена поправки Джексона-Вэника в обмен на принятие Конгрессом «списка Магнитского». 20 декабря 2012 г. президент Обама подписал «закон Магнитского», включавший в себя отмену поправки Джексона-Вэника и введение новых антироссийских санкций.
Иными словами, с 1974 г. и до настоящего момента не было ни одного дня, когда в отношении нашей страны не действовали какие-либо американские ограничения. Это означает, что на протяжении почти полувека Россия никогда не рассматривалась истеблишментом США в качестве дружественного государства. Следует несколько выводов.
Первое: американские санкции против России – реальность, которая останется на очень долгое время. А коль скоро это так, то следует прекратить истерики и шумиху по поводу дискриминации России. Министр Лавров неоднократно заявлял, что Москва не обсуждает и не будет обсуждать с американскими (и идущими у них на поводу европейскими) партнерами тему отмены санкций. Мол, вы вводили противозаконные ограничения, вы и снимайте их, без разговоров и условий. Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков заявил телеканалу CNN, что Москва относится к законопроекту о новых санкциях против России «крайне негативно». И все, и – хватит. Позиция наша известна, дискриминационные же меры сняты все равно не будут.
Второе: после принятия нового закона попытки убедить политическую элиту США в бесперспективности санкционной «войны» будут лишены смысла. Вместо это представляется целесообразным строить политику в отношении Вашингтона соответственно тому обстоятельству, что мы имеем дело с принципиально недружественным России субъектом.
В отличие от США, Евросоюз остается нашим крупнейшим коллективным торгово-экономическим партнером, и тотальный разрыв связей принес бы России больше вреда, чем пользы, чтобы ни говорили о благотворности импортозамещения. Здесь надо действовать осмотрительно, просчитывать последствия – тем более, что «разворот на Восток» – проект долгосрочный и реальную отдачу принесет нескоро, не стоит быстро ждать массового приход азиатских инвесторов на российский рынок взамен ушедших американских и европейских. Как бы ни было жалко Siemens – давнего и солидного партнера России – простая трехшаговая комбинация с турбинами для Крыма была в принципе правильным решением. Если теперь, дабы спасти свою корпоративную шкуру от катастрофического американского возмездия, Siemens добьется включения в санкционный список ЕС еще нескольких российских физических и юридических лиц – что ж, принципиальной разницы с уже существующим положением дел не будет. А если компания решит больше прогнуться перед Вашингтоном и отомстить больнее, можно вспомнить громкие дела о коррупции в особо крупных размерах (за которые Siemens уже наказывали и в США, и в Европе) и дать ход хотя бы части того досье, которое собрали на нее российские контролирующие органы.
Между тем, следствием «аллергии» американского мейнстрима на СССР и Россию является тот факт, что объем двусторонней торговли и прямых инвестиций США в российскую экономику невелик, меньше отдельно взятой Польши, не говоря уже о Китае, Индии, Южной Корее и др. С другой стороны, для целого ряда ведущих американских компаний рынок России входит в топ-10, а подчас и топ-5 в мире. В этой связи имеет смысл более пристально изучить варианты использования коммерческих структур для того, чтобы в перспективе заставить американский политический истеблишмент пересмотреть подход к России. О том, как крупный бизнес в США может при желании убедить Конгресс перестать мешать им зарабатывать на российском рынке, свидетельствуют примеры вступления Российской Федерации в ВТО и отмены поправки Джексона-Вэника.
Затрагивание американских бизнес-интересов в качестве рычага воздействия на Вашингтон, скорее всего скажется на международных рейтингах инвестиционной привлекательности России. Следует, однако, учитывать, что эти рейтинги составляют те же игроки, что и вводят санкции против нашей страны. Между тем, при правильно поставленной разъяснительной работе инвесторы из третьих стран (Южная и Юго-Восточная Азия, АТР, арабские страны, Латинская Америка) поймут, почему та или иная американская или европейская компания станет испытывать трудности на российском рынке, и почему такое давление не будет применяться против них.
Есть и другие инструменты, которые можно, использовать. Так, в ответ на отказ Вашингтона снять наложенный в нарушение Венской конвенции 1961 г. и других международно-правовых норм арест российской дипсобственности в США следует незамедлительно сделать то же самое в отношении дачи американского посла в Серебряном Бору. Кроме того, после принятия нового закона об антироссийских санкциях не останется причин затягивать с зеркальным ответом на высылку из США 35 наших сотрудников с дипломатическими паспортами в конце прошлого года. Причем начать можно с торгово-экономической секции Посольства США в Москве и его отделений в других российских городах. Эти секции создавались для того, чтобы содействовать развитию двустороннего торгово-экономического сотрудничества, а в условиях долгосрочных санкций их нахождение в России лишено смысла. Не следует забывать и об ограничениях на передвижение наших дипломатов по территории США и точно так же «прижать» американских дипломатов, аккредитованных в России.
Или взять такую мелочь, как визиты американских официальных делегаций. Мало кто знает, что каждый член Конгресса США имеет право на отдельный чартерный рейс при служебных поездках за рубеж, всего же таких лиц в Америке больше 1000. Ну, так пусть летают в Москву, Петербург и другие российские города (можно сделать красивое исключение для полетов в Крым) коммерческими рейсами. Откажутся приезжать – не беда: все равно толку от таких визитов с точки зрения конструктивного развития двусторонних отношений, как мы видим, нет никакого. Это – не «око за око», а выстраивание практического курса в соответствии с объективными реалиями.
Некоторые эксперты уже советуют пересмотреть размещение значительной (порядка 25% части золотовалютных резервов России в гособлигациях США, т.е. отказаться от де-факто финансирования американской экономики, включая военные расходы. Здесь нужно действовать предельно осторожно, поскольку финансовый смысл в таком размещении все-таки есть. Другое дело, что можно использовать угрозу отказа от такого размещения, что скажется в т.ч. на курсе доллара (а это в интересах Москвы). Или угрожать и массовым выбросом на валютный рынок и более 100 млрд. долл., хранящихся в российских матрасах.
В одном симпатичном голливудском фильме герой – премьер-министр Великобритании – говорит вконец обнаглевшему президенту США: «Друг, который унижает и дерется, – больше не друг. А поскольку забияки понимают только язык силы, то отныне я готов эту силу проявлять, и президенту нужно быть к этому готовым».
