Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 4, 2012 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
Когда в 2009 г. Объединенный прогрессивный альянс – группа левоцентристских партий во главе с Индийским национальным конгрессом – пришел к власти на второй срок, казалось, что Индия на верном пути. Экономика преодолела самую тяжелую глобальную рецессию при семипроцентном росте ВВП, и темпы продолжали увеличиваться (рост достиг 10,4% в 2010 году). Инфляция была низкой, чиновники наконец всерьез взялись за социальные проблемы, а политика в крупнейшей демократии мира хотя и вызывала споры, но была вполне устойчивой. Остальной мир смотрел на страну как на крупную глобальную державу. «Индия уже не просто развивающаяся, а развитая страна», – заявил президент США Барак Обама, выступая перед индийским парламентом в ноябре 2010 года.
Однако спустя всего два года экономический рост замедлился, дефицит бюджета стал расти, а инфляция после снижения в период с начала 2010 по начало 2012 г. пошла вверх. Планы строительства более инклюзивной нации заброшены. Неравенство доходов возросло. По данным экономистов Лавеша Бхандари и Сурьяканта Ядава, коэффициент Джини (показатель расслоения общества, 0 обозначает абсолютное равенство, 1 – абсолютное неравенство) среди городского населения вырос с 0,35 в 2005 г. до 0,65 сегодня. Обеспечение базовыми услугами, такими как здравоохранение, вода, канализация, остается на ужасающе неподобающем уровне. Демократия продолжает вяло развиваться, но в отсутствии лидерства процесс определения курса застопорился. Из категории стран, в демократичности которых мало кто сомневался, Индия, как выразился финансовый аналитик Ручир Шарма, переходит в категорию государств, лишь на 50% удовлетворяющих соответствующим требованиям.
На деле, однако, изменения не так уж радикальны. Экономика и прежде переживала серьезные трудности, а показатели роста в 2009 г. лишь скрывали реальные проблемы. Несмотря на некоторую либерализацию в предыдущие годы, огромное число нормативных ограничений душило бизнес. Постоянной причиной беспокойства являлся индийский сельхозсектор, на долю которого приходится около 15% ВВП и в котором заняты около 50% трудоспособного населения. Жесткие трудовые нормы, избирательное применение экологического законодательства, произвол при приобретении земли не позволяли производителям адекватно реагировать на изменения спроса. Колебания цен на продовольствие – тяжелое бремя для бедняков и фермеров – в любой момент могли вызвать хаос в индийской экономике.
Тем не менее нынешний пессимизм по поводу Индии не учитывает некоторые ее сильные стороны. Хотя ряд показателей снизился с 2009 г., уровень сбережений индийских семей остался выше 30% (по сравнению с менее чем 5% в США). По данным Центрального статистического управления Индии, уровень частного потребления составляет около 60% (в Китае – 48%). Такие твердые показатели означают, что взлеты и падения экономики не привели к чрезмерному налогообложению и не заставили граждан опустошить свои сбережения, чтобы пережить трудные времена; кроме того, не упал спрос на товары и услуги. Индийские компании имеют достаточно средств и могут начать их вкладывать в новые рабочие места, оборудование или производственный процесс, как только поймут, что настал благоприятный момент. В свою очередь, у правительства достаточно способов для повышения эффективности сбора налогов, что позволит финансировать растущие госрасходы, не увеличивая налоговое бремя.
Помимо этого, не стоит сбрасывать со счетов оптимизм беднейших и самых маргинализированных слоев населения. Рост открыл для них новые возможности, а взаимозависимость между кастой и родом занятий продолжает слабеть. Кроме того, они поверили в экономические преимущества, которые дает образование, и стали тратить огромные средства, чтобы отправить своих детей в хорошие частные школы.
Иными словами, как и в 2009 г., Индия вполне способна войти в число мировых экономических тяжеловесов. Проблема, однако, заключается в том, что этому мешает политика.
Слишком большие ожидания
В некотором смысле уныние по поводу экономических перспектив Индии – это результат завышенных ожиданий. Когда в 2010 г. рост ВВП превысил 10%, многие в Индии предсказывали, что экономика продолжит расти такими же темпами. А учитывая стабильный прогресс в борьбе с бедностью, полагали, что вскоре Индия станет для всего мира моделью инклюзивной демократии с высокими показателями роста. Надежды угасли, а рост индийской экономики сейчас прогнозируется на уровне 6% в год. Конечно, это немалое достижение по международным стандартам, и ожидать 10% роста было нереалистично с самого начала. Тем не менее нет оснований полагать, что Индия не сможет улучшить показатели. А нынешний провал лишь немного омрачил ее перспективы.
Но у общества были и вполне обоснованные экономические ожидания, сформированные самим правительством: когда в начале 1990-х гг. Манмохан Сингх, нынешний премьер-министр, занимал пост министра финансов, он инициировал ряд экономических реформ, направленных на создание нового общественного договора. По его плану, государство должно было отказаться от контроля частного предпринимательства внутри страны, постепенно интегрировать Индию в мировую экономику, рационализировать структуру налогов и сборов и обеспечить прозрачность регулирования. Последующий рост, обещал он, принесет пользу всем. Налоговая база расширится, что приведет к увеличению доходов государства. Эти средства можно будет потратить на здравоохранение, образование и улучшение инфраструктуры для бедных. В конце концов, они тоже станут полезными элементами индийской экономической машины.
Однако общественный договор не получился таким, как планировалось. Помимо замедления роста, повышения процентных ставок и инфляции, страна столкнулась с обесцениванием рупии на 20% с лета прошлого года. Экономика по-прежнему может набрать темп, если правительство примет мудрые решения. Но Дели пока не прояснил, насколько экспансионистской будет денежная политика. Власти колеблются, рассматривая возможные варианты: хотят ли они руководить экономикой с шестипроцентным годовым ростом и четырехпроцентной инфляцией или экономикой с восьмипроцентным ростом и восьмипроцентной инфляцией. Инфляция в 8% кажется слишком высокой и непривлекательной, но она может стать меньшим злом: чтобы создать больше рабочих мест и сохранить уровень безработицы на стабильном уровне, индийская экономика должна расти на 7–8% в год. Пока Дели четко не сформулирует свои намерения, компаниям придется строить предположения по поводу будущего и вариантов инвестирования имеющихся у них средств.
Реформы Сингха также предполагали, что экономическая политика станет более прозрачной. Однако одним из самых неприятных событий последних двух лет оказалось отступление министерства финансов от этого обязательства. Два недавних события отлично иллюстрируют тенденцию. Во-первых, в начале года правительство приняло решение о продаже акций государственной нефтегазовой корпорации ONGC, но реальных покупателей не нашлось. Поэтому в марте государственную Корпорацию страхования жизни Индии просто уговорили инвестировать в ONGC. Это вызвало негодование в финансовом сообществе, и агентство Moody’s понизило рейтинг страховой компании с Baa2 до Baa3. Во-вторых, в мае Дели решил задним числом взыскать налоги со сделки по приобретению индийской телефонной компании британским телекоммуникационным гигантом Vodafone, решение до сих пор оспаривается, но если оно вступит в силу, государство может получить 2–4 млрд долларов. Эксперты активно обсуждают, что эти шаги означают для иностранных инвесторов. Капиталовложения не всегда зависят от прозрачности и четкости норм регулирования. Китаю, например, не мешает отсутствие и того и другого. Но в Индии, экономика которой пока развивается не столь динамично, как в Китае, многие опасаются, что подобное вмешательство государства отпугнет иностранных инвесторов.
Обязательство правительства обеспечить рост, который принесет пользу всем индийцам, также осталось невыполненным. Вместо того чтобы создавать благоприятные условия для малого бизнеса, что стимулировало бы предпринимательство и способствовало росту и динамичному развитию экономики, Дели занимается облегчением жизни крупного бизнеса, предоставляя доступ к льготным кредитам, специально построенным электростанциям и обеспечивая защиту в случае колебания валютных курсов. И это серьезная проблема, поскольку сектора крупного бизнеса, такие как добыча полезных ископаемых, строительство и инфраструктура, являются наиболее коррумпированными. Государственная поддержка крупного бизнеса начала разрушать хрупкий консенсус в обществе по поводу капитализма, который вновь стал ассоциироваться с коррупцией.
В социальной сфере складывается неоднозначная картина. Индии действительно удалось запустить ряд программ соцобеспечения. Национальный закон 2005 г. о занятости сельского населения, который гарантировал 100 дней работы в год по меньшей мере для одного члена каждой семьи в сельской местности, принес желаемый результат – уровень зарплат в сельских районах повысился. (Хотя схемы различаются в зависимости от штата, в основном в программе участвуют женщины.) Государственные расходы на социальный сектор, включая здравоохранение и образование, возросли с 13,4% от бюджета в 2007 г. до 18,5% сегодня. Но из-за неэффективности и коррупции большая часть средств не доходит до нуждающихся. И пока еще рано судить, дают ли широко разрекламированные программы занятости и обучения навыки, необходимые для активного участия в экономике в долгосрочной перспективе. Кроме того, большинство инициатив отдают централизованным планированием – Дели контролирует детали всех программ. Штаты вполне справедливо жалуются на отсутствие пространства для экспериментов, чтобы приспособить программы под конкретные нужды своих жителей.
Некоторые говорят, что общественный договор в Индии полностью развалился, и указывают при этом на продолжающееся восстание маоистов на востоке страны, протесты фермеров против захвата земель государством, а также печальный феномен самоубийств фермеров. Однако в исторической перспективе ситуация выглядит не так пессимистично. По мнению Девеша Капура, директора Центра углубленного изучения Индии в Университете Пенсильвании, общий уровень межобщинного насилия «уменьшился до десятой части от показателей 2002 г.», кроме того, «в последние 10 лет наблюдалось заметное снижение всех форм политического насилия, за исключением одного – насилия, связанного с деятельностью маоистов». Большинство протестующих сегодня понимают – им есть что терять, если в экономике возникнут проблемы. Многие из восстаний говорят не об экономической стагнации, а являются свидетельством того, что подъем Индии создал новые ожидания, которые теперь нужно оправдывать.
Дели в тупике
Так почему же правительство не смогло соответствовать надеждам общества? Во-первых, политическая жизнь в Индии глубоко фрагментирована, поэтому достичь консенсуса очень непросто. Например, важная налоговая реформа – введение единых тарифов на товары и услуги – была отложена на три года. Этот национальный сбор заменил бы различные сложные системы налогообложения на уровне штатов и, по мнению экономистов, стимулировал бы рост и торговлю. Еще один пример – споры о том, открывать ли индийский рынок розничных продаж для иностранных мегакомпаний – таких как Walmart. Администрация Сингха заявляла, что это позволит создать более 3 млн рабочих мест, а при этом можно действовать так, чтобы не пострадали небольшие местные магазины. Однако представив план открытия сектора в конце 2011 г., правительство быстро отступило из-за протестов оппозиции внутри собственной партии Сингха, а также на улицах.
Во-вторых, резко упал авторитет политиков. Конечно, они много сделали для развития демократии и обеспечения доступа к политическому процессу маргинализированных групп. Но при этом они были неэффективными и часто руководствовались исключительно собственными интересами. Общество устало от их ошибок в управлении экономикой и социальной системой. Кроме того, серия скандалов в 2010–2011 гг. – включая продажу телекоммуникационных лицензий политическим союзникам, строительные контракты на льготных условиях и предоставление прав на застройку якобы в обмен на огромные суммы – поставили под сомнение добросовестность всей системы государственных институтов, от судов до армии.
Политическое руководство, вместо того чтобы признать промахи и работать над восстановлением морали, старается избежать ответственности. Верхушка Индийского национального конгресса, включая Сингха, лидера партии Соню Ганди и Рахула Ганди, ее сына и политического наследника, редко выступает в парламенте или дает пресс-конференции. Когда это все же происходит, они жалуются на управленческие проблемы, не признавая, что сами находятся в самом центре этой системы управления. Так, Соня Ганди, выступая в ноябре 2010 г. на 10-й конференции Индиры Ганди, признала, что «взяточничество и жадность растут», и сокрушалась, что «нравственный мир Индии, похоже, скукожился». Она говорила как сторонний наблюдатель, как будто эти проблемы ее не касаются. И в самом деле, лидеры ИНК используют свои офисы как промежуточное звено, просто перенаправляя вопросы, вместо того чтобы взять ответственность и принимать меры. Созданный ими политический вакуум продолжает подрывать доверие общества.
Правительство любит винить во всех неудачах коалиционную политику. «Трудные решения, которые мы должны принимать, – заявил Сингх в парламенте в марте, – становятся еще сложнее, поскольку мы являемся коалиционным правительством». Это означает, продолжил он, что «при определении политики нам необходимо добиваться консенсуса». В словах Сингха есть доля правды. У ИНК недостаточно мест в парламенте, чтобы обеспечить принятие законопроектов. А партнеры по коалиции регулярно выступают против важнейших реформ, включая рационализацию цен на энергоносители путем отмены субсидий для всех, кроме беднейших слоев населения, внесение изменений в пенсионную систему и создание национального контртеррористического центра. Они считают эти реформы посягательством на права штатов. И оппозиционные партии, и партнеры ИНК по коалиции могут получить власть и поддержку общества, только если докажут некомпетентность Конгресса в управлении страной.
Тем не менее коалиции правили в Индии и раньше, и трудности с принятием сложных законопроектов возникали не всегда. В 2003 г. парламент, где доминировал альянс во главе с Бхаратия джаната парти (БДП), принял Закон о финансовой ответственности и контроле за исполнением бюджета. Основной его целью было сокращение дефицита бюджета до 3%. Привело ли принятие этого закона к позитивным результатам – спорный вопрос; некоторые утверждают, что слишком замедлилось увеличение расходов в социальном секторе. Но в целом закон дал понять, что правительство берет на себя обязательства разумно распоряжаться финансами и, что еще более важно, управлять страной. Партия ИНК, которая не очень хорошо справляется с особенностями индийской политики, не продемонстрировала подобной принципиальности. И это главная причина нынешних проблем.
Слабейший победитель
Индийский национальный конгресс вызывает недоумение. Это доминирующая партия Индии, которая способна бороться более чем за 400 из 545 мест в избираемой прямым голосованием нижней палате парламента. Сейчас ИНК принадлежит 206 из них – больше, чем любой другой партии. ИНК правил страной на протяжении 53 из 64 лет, прошедших с момента провозглашения независимости в 1947 году. При этом партия проигрывает в ключевом вопросе – региональной политике. В Индии правительство часто определяется на местном уровне. Большинство избирателей никогда не сталкиваются с представителями центрального правительства, поэтому они судят о политических партиях по их деятельности в штатах.
Однако ИНК не всегда может похвастаться сильными лидерами на уровне штатов. Руководство традиционно с подозрением относится к политикам с собственной, независимой электоральной базой. Поэтому, вместо того чтобы позволить местным лидерам появляться и развиваться естественным образом, ИНК обычно навязывает их, привозя издалека. На недавних региональных выборах в штате Уттаракханд, к примеру, ИНК выдвинул Виджая Бахугуну на пост главного министра, несмотря на возражения местных законодателей. Бахугуна, сторонник Ганди, ранее занимал пост главного министра в другом штате.
Существуют некоторые исключения: например, Раджашекара Редди – политик, склонность которого к популизму обеспечила ему избрание на пост главного министра Андхра-Прадеш, одного из крупнейших штатов Индии, в 2004 году. Редди помог привлечь округ на сторону ИНК и умело справлялся с местными конфликтами в период двух сроков своих полномочий. Но после его смерти в 2009 г. у партии не оказалось местного политика, которого можно было продвигать. Если исключить подобные специфические проблемы, отсутствие местных лидеров означает, что партия утратила связь с низовыми движениями и не понимает их нужд. Например, ИНК не мог адекватно оценить, насколько остро для жителей Теланганы, региона в Андхра-Прадеш, стоит вопрос о собственном штате, поскольку к заявлениям местного лидера никто не прислушивался. Более того, в апреле партия отстранила от работы восемь парламентариев из региона за нарушение парламентских процедур посредством агитации за новый штат.
Без прочных связей с низовыми организациями Индийский национальный конгресс также теряет способность объяснять политические решения нетерпеливому обществу. Вследствие всех этих ошибок ИНК вынужден все чаще вступать в непростые альянсы с партиями, которые имеют прочную базу в регионах. Демократизация Индийского национального конгресса могла бы помочь преодолеть проблемы партии – и страны в целом. Большинство индийских политических партий, включая ИНК, имеют архаичную систему принятия решений, находящуюся под контролем небольших групп элит. Их цель – обслуживание существующих властных структур, а не защита интересов избирателей. Пока не сформируются прозрачные процессы принятия решений и выработки партийных платформ, не будет реальных ограничений власти партийных лидеров.
Рахул Ганди, нынешнее политическое лицо ИНК, много говорит о намерениях демократизировать партию. Он начал реформы с Индийского молодежного конгресса – молодежного крыла партии, которое возглавил в 2007 году. С тех пор он работал над достижением так называемой внутренней демократии, подразумевающей открытие членства в организации для всех желающих и проведение внутренних выборов с участием независимых наблюдателей. Все это замечательно, но его усилия оказали минимальное воздействие на остальную партию. В первую очередь, не произошло кардинальных изменений в ее верхушке, лояльность семье Ганди по-прежнему ценится гораздо выше, чем компетентность.
Недостаточный уровень демократии внутри ИНК становится все большей проблемой, учитывая, как мало нам известно о философии правления будущего лидера партии. Возьмите, к примеру, реакцию местного жителя на одно из выступлений Рахула Ганди в Бихаре. Когда Ганди затронул свою любимую тему – о двух Индиях, одна из которых блестит и сияет, а другая отстает, журналист попросил фермера из аудитории высказать свое мнение. Тот ответил: «Они правили 50 лет и теперь говорят нам, что существует две Индии. Если мы дадим им еще пять лет, они начнут рассказывать нам о трех Индиях!» Ганди и его партия, по-видимому, полагают, что эти две Индии не связаны. В действительности экономический рост дал государству ресурсы, необходимые для решения проблемы расслоения. Именно неспособность Дели использовать эти ресурсы в нужных целях в значительной степени вызывает недовольство. Ганди и его партия не могут избавить Индию от ее «недуга», просто указывая на проблемы, они должны продемонстрировать конкретные достижения.
Вы говорите, вам нужна революция?
Говоря об ИНК, справедливости ради надо признать, что Индия переживает период масштабного реформирования политической культуры, с которым трудно справиться любой партии. До недавнего времени все индийские политики и чиновники действовали, руководствуясь четырьмя основными принципами – вертикальная подотчетность, широкая свобода действий, секретность и централизация. Все это способствовало существованию представительного, однако лишенного обратной связи правительства. Сегодня эти принципы постепенно уходят в прошлое.
Прежде вертикальная подотчетность означала, что любой чиновник в государстве в первую очередь нес ответственность перед своим начальством, а не перед гражданами или другими институциональными акторами. Однако сейчас такие институты, как Высший суд и Управление генерального аудитора, начали обеспечивать горизонтальный контроль, отчасти из-за отсутствия эффективного лидерства в центре. СМИ также стали более влиятельными, возросло количество телеканалов. Правительственные чиновники все реже могут действовать так, будто они подотчетны только своим начальникам.
Ни одно правительство не может функционировать без дискреционных полномочий. Важно, как объясняется применение этих полномочий в регионе, которого коснулось то или иное решение. Индийские чиновники, для которых главное – осчастливить руководство, редко пытаются что-либо объяснить обществу. Возьмем недавний скандал с продажей правительством радиочастот для сотовой связи на миллионы долларов компаниям с политическими связями. Индийцы не только были шокированы масштабами сделки; их возмутило, что правительство даже не пыталось оправдать свое решение не проводить аукцион по лицензиям. На фоне этой истории от Дели требуют официально фиксировать причины тех или иных шагов.
Для индийского правительства секретность всегда была способом сохранить власть. В прошлом обществу было непросто получить доступ к информации: правительственным файлам, статистике, объяснениям процедур. Такая непрозрачность не позволяла гражданам контролировать государство и являлась основой власти. Сегодня ситуация радикально изменилась. Главным достижением первого срока пребывания у власти нынешнего кабинета стало принятие в 2005 г. Закона о праве на информацию. Закон позволяет гражданам запрашивать информацию у любого органа власти, который, в свою очередь, обязан ответить в 30-дневный срок. Документ был детищем общественной активистки Аруны Рой и получил полную поддержку Сони Ганди, вопреки желанию некоторых членов ее партии. Сегодня активисты гражданского общества могут бросить вызов Дели и местным правительствам по широкому спектру вопросов – от коррупции до влияния индустриальной политики на экологию. Многие в правительстве полагают: паралич Дели объясняется тем, что любая новая политика или реформа ставится под вопрос в каждом ее аспекте и на каждом форуме.
Наконец, власть в Индии сегодня децентрализована более, чем когда-либо. Постепенно все больше функций передается на места. Например, программа в рамках реализации Закона о гарантиях занятости в сельских районах контролируется сельскими советами, которые решают, какие проекты осуществлять и как лучше обеспечить явку работников. Но многие процедуры, включая ежегодное распределение финансов Плановой комиссией центрального правительства, которая разрабатывает пятилетний экономический план, не учитывают эти новые реалии, в результате возникают конфликты и трения.
Эволюция индийской традиционной культуры управления еще не завершилась. Это длительный процесс, и должно пройти какое-то время. Никто в политическом классе – ни ИНК, ни БДП – пока не знает, как использовать новые возможности. Со своей стороны, ИНК придется пойти на значительные перемены, в первую очередь уделяя больше внимания результатам деятельности, должна быть проведена чистка среди руководства партии и членов кабинета министров. Партия имеет достаточно развитую централизованную структуру, что позволит изменить курс постепенно, если такое решение будет принято. Кроме того, необходимо восстановить авторитет премьер-министра. Реальная власть сейчас находится в руках семьи Ганди. Но, по крайней мере официально, именно Сингх несет ответственность за управление страной. Иными словами, когда что-то идет не так, винят не того человека. Сингха называют неэффективным руководителем, а серые кардиналы продолжают свое дело.
Надеждой для ИНК может стать тот факт, что БДП поглощена собственными проблемами с преемственностью власти и организационной структурой. Подразделения БДП в Карнатаке и Раджастхане находятся в открытой конфронтации с центральным руководством и вполне могут переметнуться на сторону противника. Кроме того, в последнее время партия не может четко сформулировать свою идеологию. Следующим крупным противостоянием между ИНК и БДП станут всеобщие выборы в 2014 г., до которых еще далеко. Партия, которая осознает, что в Индии происходят фундаментальные изменения, и старые модели управления уже не работают, будет иметь больше шансов на победу.
Экономическое будущее Индии зависит от политики страны, и это одновременно и хорошая, и плохая новость. Действительно, пороками индийской политики является балансирование на грани конфликта и неэффективность. Но индийские лидеры обладают удивительной способностью к обновлению. Они могут быстро изменить курс, когда это нужно, и именно кризис лучше всего заставляет их сконцентрироваться. Трудно представить, что развитие предпринимательства в Индии, растущую силу гражданского общества и чувство надежды на лучшее будущее среди беднейших слоев населения удастся долгое время сдерживать. Чувство тревоги, охватившее индийских политиков, отчасти является признанием того, что формируется нечто новое.
