Вступление в силу Лиссабонского договора существенно
меняет облик Европейского союза как крупнейшего экономического и
политического партнера России в Европе и в мире. С одной стороны,
более четкое определение его компетенций и процедур принятия
решений содействует реализации «четырех общих пространств» Россией
и ЕС и переговорам о заключении между ними нового базового
соглашения. С другой – этот документ усложняет процесс
сотрудничества Брюсселя с третьими странами, включая Россию.
Влияние антироссийских настроений может возрасти, как и склонность
к «двойным стандартам».
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПИАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Прежде всего договор упорядочивает внутреннее
строение и международные позиции Европейского союза, создавая в нем
единое правовое и организационное поле (вместо трех прежних
разнохарактерных по своему статусу «колонн» интеграции) и
правопорядок и придавая ему международную правосубъектность,
которой ЕС раньше не обладал (ст. 47). «Только после Лиссабона, –
отмечал в этой связи видный архитектор европейской интеграции
Валери Жискар д’Эстен, – Европа начала реально существовать как
политическое целое в глазах всего мира». В орбиту Евросоюза
включаются также ранее не входившие в него рабочие органы, например
Европейский центральный банк, Счетная палата и Суд ЕС.
Конструктивным представляется здесь в числе прочего
смена статуса Суда ЕС. «Административная структура и право
Европейского союза нестабильны и находятся в процессе постоянного
развития в различных сферах, – писал в июле 2008 г. журнал West
European Politics. – Кроме того, координация действий в этих сферах
крайне слаба. Поэтому административное право Евросоюза существует в
основном в форме общих принципов такого права. Некоторые его нормы
фрагментированы и неприменимы на междисциплинарной основе… особенно
там, где исполнительные компетенции Союза рассредоточены по его
различным структурам». В этих условиях Суд ЕС внес самый
существенный вклад в процесс интеграции, закрывая своими решениями
и толкованиями многие бреши в формирующемся европейском праве,
способствуя гармонизации законодательства стран-членов и тем самым
облегчая для третьих стран взаимодействие с Европейским союзом.
Место прежнего многоактового дублирования принципов и
тематики деятельности ЕС занимает теперь их четкое разделение на
два уставных документа: Договор о Европейском союзе (ДЕС –
содержание и направления интеграции) и Договор о функционировании
Европейского союза (ДФЕС – условия и механизмы реализации
поставленных интеграционных целей). Главное же – существенно
уточняются исключительная, совместная и иные компетенции Евросоюза
(при расширении первых), что делает его более предсказуемым и
полномочным партнером за столом переговоров (в т. ч. с Россией).
Как с удовлетворением констатировал член исполнительного совета
фонда Бертельсманна Вернер Вайденфельд, новый документ «снимает
двусмысленности, ранее характерные для разделения компетенций между
Евросоюзом, странами-членами и прочими странами как субъектами
интеграционного процесса». По его оценке, прежде было «весьма
затруднительно понять, действует ли Брюссель в каждом отдельном
случае в рамках имеющихся у него полномочий или же переступает их
пределы».
Повышается эффективность процесса принятия решений в
ЕС. По сравнению с «тройным большинством» (по голосам стран-членов,
по числу стран и по населению), существующим ныне, с 2017 г.
вводится «двойное» (55 % голосов стран-членов, охватывающих тот же
процент населения). При этом с 2014 г. по 2017 г. нынешняя
процедура временно заменяется переходной (55 % голосов, не менее 19
стран-членов, охватывающих 62 % населения). Сферы решений,
принимаемых квалифицированным большинством, расширяются со 137 до
181, оставляя для единогласия лишь 70. Число применяемых при этом
категорий правовых и административных инструментов сокращается с 16
до 5 (ст. 288). Господствующей (в 80 % случаев) становится
стандартная процедура принятия решений (совместно с Европейским
парламентом) при сокращении сферы специальной. При распределении
полномочий и исполнении решений более последовательно выдерживаются
принципы субсидиарности и пропорциональности (ст. 5).
Состав членов Комиссии ЕС в перспективе сокращается
до 18, депутатов Европарламента – до 750. Легализован Комитет
постоянных представителей государства (КОРЕПЕР) как
подготовительный и совещательный орган принятия решений. На
направлении внешней политики создается специальный пост верховного
представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности на
правах вице-председателя Еврокомиссии (ст. 18). Внешнее
представительство интересов Евросоюза вменяется также председателю
Европейского совета как высшего органа ЕС при наделении его
полномочиями на 2,5 года вместо прежнего шестимесячного
председательства (ст. 15.6).
Все это существенно активизирует деятельность
Европейского союза, впавшую в определенный ступор после его
последнего расширения, а также позволяет более оперативно
реализовывать согласованные договоренности, будь то по «четырем
общим пространствам» или по новому базовому соглашению Россия –
Евросоюз. Ведь не секрет, что прежние уставные документы ЕС не
создавали для этого должного правового и организационного поля и
потому, например, ряд статей Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве (СПС) Европейский союз – Россия, вступившего в силу
в 1997 г., не применялись сторонами, ибо оно не содержало
достаточной чистоты использованных юридических конструкций, а
подчас реализовывалось даже явочным порядком. Лиссабонский же
договор способен более эффективно формализовывать результаты нашего
взаимодействия.
Вместе с тем процедура принятия решений в Европейском
союзе по Лиссабонскому договору приобрела и дополнительные
сложности. Прежний властный треугольник ЕС (Европарламент – Совет
министров – Комиссия) превращается теперь в квадратуру: Европейский
совет – Европарламент – Совет министров – Комиссия, причем от
первого из этих органов ожидается консенсус при принятии решений. А
более всех от предпринятых изменений выигрывает Европарламент, где
непропорционально большой вес получили «новые европейцы», в том
числе недружественно настроенные к России. Лиссабонский договор
ставит Европарламент по его полномочиям почти в равное положение с
Советом министров ЕС в части формулирования новелл европейского
права (ст. 14, 16 и ст. 223–224), расширяя круг совместного
принятия ими решений еще на 40 важных сфер, включая сельское
хозяйство, энергетику, управление фондами развития и иммиграционную
политику.
Усложняет процедуру принятия решений и подключение к
ней национальных парламентов стран-членов, которые при определенных
условиях могут заблокировать принятие решений и позиции
наднациональных властей (показать Брюсселю т. н. «оранжевую
карту»), если, к примеру, были нарушены принципы субсидиарности и
пропорциональности.
Вводимая договором законодательная инициатива,
исходящая от одного и более миллионов граждан стран – членов
Европейского союза (ст. 11.4), может быть выгодна лишь третьим
странам, имеющим здесь свое влиятельное политическое лобби, которым
не располагает Россия. Все это делает переговорный процесс и
реализацию достигнутых договоренностей более чувствительными к
постороннему, в том числе антироссийскому, влиянию, осложняя общий
климат сотрудничества.
Расширяется область полномочий Евросоюза (вне их
остаются в основном налоги, социальное страхование, госдоходы,
общая внешняя политика и политика безопасности), в т. ч. за счет
космоса, гуманитарной помощи, энергетики, общественного транспорта,
телекоммуникаций, электроснабжения, почты, туризма. А главное – ЕС
наделяется новыми полномочиями в сфере миротворческих операций,
разоружения, предотвращения и ликвидации конфликтов, создания
собственных механизмов осуществления общей внешней и оборонной
политики, борьбы с трансграничной преступностью, нелегальной
иммиграцией, торговлей наркотиками и людьми, оружием, финансовыми
махинациями и т. д.
Все это, конечно же, расширяет тематическое поле
сотрудничества России непосредственно с органами Евросоюза. В то же
время около 300 статей договора все еще предстоит реализовывать
через совместную компетенцию Европейского союза и стран-членов, а
сами новеллы Лиссабона сосредотачиваются скорее внутри Европейского
союза, ибо тот же договор предусматривает крайне сложную систему
достижения международных договоренностей. Соглашения заключаются,
только если они прямо предусмотрены учредительными актами ЕС и
необходимы для осуществления целей, закрепленных в этих актах, или
же предусмотрены актами вторичного права Евросоюза. Директивы на
переговоры с третьими странами дает лишь Европейский совет, и
только он полномочен вносить в них поправки, что лишает
переговорный процесс необходимой гибкости и динамики и делает его
продолжительным по времени. К тому же сам процесс ставится под
юрисдикционный контроль Европейского совета, Совета министров,
Европарламента, Суда и Комиссии, что означает интенсивный
документооборот между ними в ходе переговоров, выработку
переговорной позиции по минимальной общей планке и негибкость раз
утвержденной политики и позиции по отношению к партнерам. Во многом
перед лицом такой перспективы уже сейчас крайне вязко идут
переговоры по новому базовому соглашению Россия – ЕС, где после
шести их раундов согласовано лишь несколько неосновных статей.
ПУТИ РЕАЛИЗАЦИИ
В сфере реализации достигнутых договоренностей
состоявшееся расширение полномочий Европейского союза во многом
девальвируется вводимой дифференциацией отдельных их категорий (ст.
4–6). Таковыми теперь являются (вместо прежних исключительных и
делимых со странами-членами компетенций):
– исключительная наднациональная компетенция
Евросоюза (в сфере функционирования таможенного союза, правил
конкуренции, финансовой политики в еврозоне, общей торговой и
рыболовной политики);
– совместная компетенция (единый внутренний рынок,
социальная, аграрная, транспортная, энергетическая и региональная
политика, защита прав потребителей и сфера свободы, безопасности и
правопорядка);
– поддерживающие, координирующие и дополняющие меры
(культура, туризм, образование, спорт, здравоохранение,
административное сотрудничество);
– координация экономической и социальной политики
(занятость, социальная политика);
– специфические полномочия в сфере общей внешней
политики и политики безопасности (сфера внешней политики,
относящаяся к обеспечению безопасности Европы, включая поэтапное
формирование общей оборонной политики).
Естественно, что такого рода плюрализм и
чересполосица делают договоренности с ЕС по перечисленным
компетенциям и сферам неравнозначными по эффективности реализации,
тем самым затрудняя сведение их в общий баланс рисков и выгод
сотрудничества.
Европейские эксперты называют и еще ряд проблем, не
решенных или опущенных в договоре. «Никто не знает, – утверждает,
например, лондонский The Economist, – как порядок принятия решений
большинством голосов в Совете будет сочетаться с расширением сферы
совместного законотворчества с Европарламентом». В соответствии с
перечнем своих обязанностей верховный представитель ЕС по
иностранным делам и политике безопасности должен проводить не менее
150 важных дипломатических встреч ежегодно, но каких-либо его
заместителей или делегирования полномочий при этом не
предусмотрено. Точно так же при введении Европейского совета во
властную квадратуру ЕС функции этого органа тоже оказались
недостаточно четко прописаны.
Предполагается, что одномиллионная «народная
инициатива», чтобы быть представительной, должна формироваться из
граждан по меньшей мере четырех стран-членов и при участии не менее
1/500 от населения Европейского союза в каждой из стран. Однако это
нигде не кодифицировано. Не совсем ясно, как теперь управлять более
чем 30 тематическими агентствами, практически не имеющими
«горизонтальных» связей. Точно такая же проблема стоит перед более
1 200 неконтролируемо размножающимися экспертными группами (в 1975
г. их было всего 537), пишет журнал West European Politics.
К тому же Лиссабонский договор закрепляет и
мессианскую, идеологическую парадигму ЕС, подчеркивая, что любые
его международные соглашения заключаются лишь с партнерами,
исповедующими те же «ценности», а сами документы обязаны продвигать
подобные ценности вовне (ст. 3.5, 21, 23, 49 и ст. 205, 216 и др).
Такие претензии на идеологическую ангажированность трансформируются
в итоге в политику «двойных стандартов» в отношении партнеров,
особенно России. «Если мы не сумеем выработать единую позицию по
России, – считает испанский публицист Маите Рико, – никто не будет
принимать нас всерьез». Но такая позиция, по мнению бывшего
корреспондента итальянской Corriere della Sera в Москве Фабрицио
Драгосея, должна заключаться именно в том, чтобы «твердо указывать
России на несколько важных пунктов», для чего нужно преодолеть
«снисходительное поведение Запада».
На несостоятельности этой мессианской (а вернее,
имперской) доктрины Европейского союза стоит остановиться
подробнее.
Во-первых, эти навязываемые нам
«ценности» отнюдь не единообразны и трактуются разными странами и
политическими кругами не однозначно. Например, «Европа сделала свой
выбор в пользу рыночной экономики и капитализма, – отмечает
государственный секретарь Франции по экономическим перспективам и
оценке общественной политики Эрик Бессон, – но этот выбор вовсе не
означает абсолютной власти и свободы рынка». России же (при
содействии наших собственных отечественных политиков-компрадоров)
навязывается именно эта модель, хотя она и скомпрометировала себя в
ходе последнего кризиса. Сами пропагандируемые ценности разнятся в
их протестантском и католическом понимании, а у «новых европейцев»
с их неразвитым гражданским обществом в «ценностях» вообще
доминирует местечковая антироссийская риторика, и они
интерпретируются как «покаяние» за Советский Союз (естественно, с
выплатой компенсации). Кстати, и сами эти страны были приняты в
Евросоюз с идеологическим авансом, ибо европейские «ценности» в них
отнюдь не доминировали. И если – в соответствии с официальными
лозунгами ЕС – сила Европы состоит в ее многообразии, то тот же
подход, наверное, должен быть справедлив не только в отношении
«брюссельской», но и Большой Европы, включая Россию.
Во-вторых, авторам договора было бы
полезно помнить, что Европейский союз в своих внешних сношениях
обязан руководствоваться не только уставными документами, но и
более широкими нормами международного права, приоритетными по
отношению к этим первым. А именно: не претендовать на
экстратерриториальное применение своего законодательства и тем
самым не нарушать суверенитета партнеров. «Общим принципом
международного публичного права, – подчеркивает профессор
Университета Люксембурга Гервиг Хофман, – является то, что право
государства осуществлять свои суверенные полномочия ограничено лишь
его национальной территорией и отсутствует вне ее границ», а само
«суверенное государство дихотомно характеризуется концентрацией его
власти внутри своей территории, с одной стороны, и независимостью
вовне – с другой».
В-третьих, мессианская мантра,
возведенная в ранг договорной нормы, давно уже мешает конкретному
деловому сотрудничеству сторон. «По-настоящему тревожит, – отмечал,
например, в бытность свою членом Комиссии ЕС по делам внешней
торговли Питер Мандельсон, – что ни по одной другой стране нас не
разделяет столько несовпадений, сколько по отношению к России».
Если это не преодолеть, то «все наши отношения будут определяться
сугубо краткосрочными политическими соображениями, чего
недостаточно, если мы ставим перед собой долгосрочные цели».
«Европа, конечно же, не идет единым геополитическим курсом с
Россией, – поддерживает такую точку зрения бывший министр
иностранных дел ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер, – но мы должны
вносить совместный вклад в то, чтобы достойно встретить стоящие
перед нами общие вызовы».
Однако ущерб от такой политизации и идеологизации
отношений пока неоспорим. Заповедь классика американской
советологии Джорджа Кеннана «Позвольте русским оставаться русскими»
в Брюсселе вспоминают далеко не всегда. Более того, с приходом
«новых европейцев» политическая ангажированность в этом вопросе
проникает и в аппарат Евросоюза. Хотя формально на позиции
еврочиновников не должны сказываться национальные предпочтения или
предрассудки, по данным исследований, на служебную деятельность
половины из них оказывает влияние национальная принадлежность, а
две трети придерживаются национальной культуры тех стран, выходцами
из которых они являются. В итоге «национальные пристрастия остаются
фундаментальной характеристикой того, как решаются дела в Комиссии
ЕС, – свидетельствует профессор Утрехтской школы управления Семин
Суварирол, – даже несмотря на кросснациональное видение задач
Европейского союза, завещанное его отцами-основателями».
К сожалению, Лиссабонский договор легализует и еще
одну, прежде всего моральную, категорию поведения стран – членов ЕС
на международной арене, а именно переводит в разряд юридической
нормы понятие их «солидарности» перед лицом третьих стран. Это
фактически девальвирует принципы принятия решений большинством и
подвергает важнейшие вопросы сотрудничества, например энергетику,
риску вето со стороны отдельных стран, заставляющих исполнять свои
прихоти и всех остальных. Текстуально «солидарность» упоминается в
Лиссабонском договоре чаще любого другого термина (ст. 2.3, 3.3,
21.1, 24.2 и ст. 67, 80, 122, 222 и др.), что способно
иммобилизовать Евросоюз как переговорного и оперативного партнера.
Например, новый председатель Европарламента Ежи Бузек (Польша)
прямо выражал свое сожаление в связи с тем, что раньше Евросоюз не
имел инструментов для вмешательства в газовые конфликты между
Украиной и Россией, зато теперь они появились в Лиссабонском
договоре на базе его положений о «солидарности».
Во всяком случае при нынешнем раскладе сил такая
«солидарность» лишает ядро ЕС, в том числе франко-германский
тандем, инициативы в делах сотрудничества и отдает их на откуп
«новым европейцам», выступая как инструмент деструктивной
антироссийской риторики.
В результате в отношениях между Брюсселем и Россией,
как это подчеркивает депутат Европарламента Ален Ламассюр, все еще
сохраняется дилемма: «Кто мы – партнеры или политические
противники? Даже более чем пятнадцать лет спустя после распада СССР
западный лагерь так и не определился с ответом на этот вопрос». Не
просматривается он и в Лиссабонском договоре.
В более прикладном плане переговоры и весь процесс
сотрудничества усложняются и тем, что полномочия между
председателем Европейского совета и верховным представителем ЕС по
иностранным делам и политике безопасности пока официально не
разделены. Неясно, например, каковыми будут состав и иерархия
лидеров Евросоюза на саммитах с Россией. Внешнеполитический аппарат
этой организации пока не сформирован (хотя в его отсутствие нам
предпочтительно иметь дело с различными органами Европейского союза
по отдельности). Трудно уяснить себе, как зарубежные
дипломатические представительства теперь уже Евросоюза в целом
(прежде они были представительствами только Комиссии) станут
продвигать эти более широкие (и противоречивые) позиции и
интересы.
К «узким местам» Лиссабонского договора относится и
то, что он не создает каких-либо собственных механизмов обеспечения
правоприменения и принуждения к исполнению принимаемых решений.
Еврокомиссия может влиять на нарушителей, лишь вынося
предупреждения либо через национальные правительства на базе ст.
291, тогда как решающее слово по-прежнему остается за сложной и
длительной процедурой, в ходе которой через Суд ЕС получают
подтверждение соответствующие обязывающие решения. Как вариант, в
результате у Европейского союза могут образовываться лазейки для
ухода от обязательств перед Россией.
Сохраняется договором, хотя и в измененной форме,
процедура «комитологии», т. е. право Еврокомиссии издавать свои
собственные нормативные акты в развитие и конкретизацию ранее
принятых на более высоком уровне. Этот «третий канал»
законотворчества (после стандартной и специальной процедур) может,
безусловно, ускорить реализацию договоренностей, достигнутых с
третьими странами. Но он может в равной степени привести и к
предвзятой трактовке, и к фактическому изменению таких
договоренностей. Поэтому принимаемые решения важно облекать прежде
всего в акты прямого действия.
Наконец, обновленный уставный документ компактнее и
легче для восприятия, чем прежние, ибо число статей в нем сокращено
до 448 против 700, которые были раньше. И всё же эксперты отмечают,
что и в этом виде он труден и неоднозначен для восприятия. По
крайней мере, одной из причин провала его первого варианта на
референдуме во Франции была непродуманная рассылка электорату всего
этого 480-страничного фолианта фактически без комментариев.
СОЧЕТАНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ДЛЯ МНОГОСТОРОННЕГО И
ДВУСТОРОННЕГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Российская Федерация – по традиции и с учетом своих
национальных интересов – сотрудничает не только с наднациональными
структурами, но и с отдельными странами – членами ЕС, причем
двустороннее сотрудничество оказывается зачастую даже более
глубоким и плодотворным. Лиссабонский договор в этом отношении
сохраняет «окно возможностей», конкретизируя в правовом поле Союза
вариант развития сотрудничества с третьими странами в формате групп
заинтересованных стран-членов (ст. 20 и ст. 326–334).
Такое «продвинутое сотрудничество» (хотя его режимы и
остаются по-прежнему вне aquis communautaire и оно не применяется в
сфере исключительных полномочий Европейского союза) может
осуществляться группой в составе не менее девяти заинтересованных
стран-членов (при условии открытого членства в проекте). Тем самым
из отдельных сфер отношений Россия – ЕС могут устраняться
деструктивно действующие государства. К сожалению, «продвинутое
сотрудничество» в направлении третьих стран не распространяется на
сферу общей внешней политики и политики безопасности и сферу
обороны. Хотя Россия неоднократно выражала свою заинтересованность
в развитии на определенных условиях военно-технического
сотрудничества с Евросоюзом, в том числе в обеспечении там
«европейской оборонной самобытности», что в научно-техническом
плане нереально для Европейского союза без контактов
военно-технических потенциалов сторон. Свидетельством этого
являются спасение графика осуществления программы космической
связи, навигации и позиционирования «Галилео» (которая противостоит
американской GPS) российскими носителями «Союз» и стыковка этой
программы со сходной российской программой «Глонасс».
Технически уже ясно, что ЕС, затрачивая на оборону
вдвое меньше и на военно-технические НИОКР вшестеро меньше, чем
США, не в состоянии должным образом обеспечить ни материальную базу
своей общей оборонной политики (особенно в варианте продвижения к
совместной обороне), ни операции своих миротворческих контингентов
за рубежом. «Европейский рынок оборонной продукции, – отмечает
депутат Европарламента Александр Ламбсдорф, – разделен на 89
различных программ… в результате возникает нехватка оборудования и
технологий и происходит европейское по своим масштабам
разбазаривание денег налогоплательщиков». Со своей стороны
миротворческий контингент Евросоюза растет быстрее любой армии
мира, но на его содержание хронически не хватает материальных
ресурсов, и, например, 24 % военных, 33 % полицейских и 81 %
гражданских миротворцев вообще не проходят предмиссионную
подготовку.
Между тем российская военная техника уже находится на
вооружении армий и флотов 11 стран Европейского союза, без наших
ракет-носителей ЕС вряд ли обойдется при планируемом размещении на
орбите системы спутников дистанционного зондирования земли ГМЭС
(ориентированных не только на агробизнес и экологию, но и на
проведение миротворческих операций). Российский банк ВТБ владеет 6
% акций системообразующего военно-космического концерна EADS.
Россия оказывала содействие миротворческой миссии Евросоюза в Чаде.
Более того, даже «НАТО, – констатировал осенью 2009 г. французский
Politique internationale, – разделяет ныне с Россией ряд общих
интересов в сфере безопасности». Правда, в большинстве случаев
такое военно-техническое сотрудничество идет пока в основном по
двусторонним каналам при пассивности политических структур
Европейского союза и Европейского оборонного агентства.
Однако в ходе опроса ведущих авиакосмических фирм ЕС
и России, проведенного в 2007 г. журналом NATO`s Nations,
выяснилось, что высшие менеджеры таких европейских компаний, как
Dassault, Eurojet turbo, Autoflug и др., а также
«Рособоронэкспорта» и авиазавода в Улан-Удэ, вполне конкретно
заинтересованы в научно-производственной кооперации в оборонных
отраслях.
Согласно Лиссабонскому договору, странам-членам не
возбраняется осуществлять (наряду с мерами в масштабе Евросоюза)
совместные программы сотрудничества с третьими странами в таких
областях, как НИОКР, технологические разработки, космос и пр., а
также налаживать двустороннее сотрудничество между компетентными
органами по обеспечению национальной безопасности. Учитывая, что
новое базовое и дополняющие его отраслевые соглашения после
ратификации также приобретут статус источников европейского права
(хотя и вторичного), отнюдь не лишним будет завести в них положения
о возможности «продвинутого сотрудничества» по наиболее широкому
кругу отраслей, включая и упомянутые выше. Что, в частности, может
отсечь от числа наших партнеров в Европейском союзе
неконструктивных «новых европейцев» за счет углубления
взаимодействия с политически зрелым «ядром».
Сказанное – при наличии политической воли – относится
и к общей внешней политике и политике безопасности, ибо
«продвинутое сотрудничество» прописано в договоре достаточно
дифференцировано в шести вариантах (само такое сотрудничество,
постоянное структурированное сотрудничество, участие в миссиях ЕС,
сотрудничество в рамках Европейского оборонного агентства,
функционирование «еврогрупп» и «конструктивное воздержание», с тем
чтобы не препятствовать сотрудничеству третьих стран).
Неплохую возможность развивать «продвинутое
сотрудничество» дает и поощрение приграничной кооперации в формате
регионов двух и более стран – членов Евросоюза и России, и к
нынешним шести проектам в этой области можно было бы добавить
новые. Наконец, признанным элементом институционального механизма
становится «Группа евро», за которой кодифицировано право
самостоятельных решений без вмешательства стран извне «еврозоны»,
что открывает дополнительные возможности для оперативного
взаимодействия Европейского центрального банка и Центробанка России
(в том числе по мерам преодоления и профилактики экономических и
финансовых кризисов).
ОТДЕЛЬНЫЕ ТЕМАТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Помимо принципиальных общих положений Лиссабонский
договор содержит еще и ряд специфических и частных, но также
затрагивающих (прямо или косвенно) интересы России. Ниже основные
из них обобщены применительно к общим вопросам сотрудничества и
тематике четырех «общих пространств», формируемых между Россией и
ЕС.
Общие вопросы. Договор обязывает
Евросоюз вносить вклад в либерализацию мировой торговли и
освобождение ее от излишнего формализма (ст. 206, 207), что вполне
можно использовать при аргументации против затрагивающих нас
торгово-политических барьеров Евросоюза. Правда, во многих
комментариях к нему подчеркивается, что любые уступки такого рода
предоставляются Брюсселем только на основе взаимности. Но в любом
случае документ вносит в наши торгово-политические отношения,
включая вопрос о вступлении России в ВТО, бóльшую
определенность.
В то же время договор призывает к установлению особых
отношений с сопредельными странами, но на условиях их
приверженности «ценностям» ЕС (ст. 8). В едином пакете с финансовой
помощью это позволяет форсировать проникновение Европейского союза
в зону СНГ, ослабляет роль России как гравитационного центра
хозяйственной реинтеграции постсоветского пространства. На практике
данная схема уже реализуется через программу «Восточное
партнерство» и посредством нападок на Таможенный союз России,
Белоруссии и Казахстана.
Общее экономическое пространство.
Евросоюз получил право регулировать внутренние рынки своей аграрной
продукции и рыболовства через специализированные маркетинговые
организации, что делает их менее конкурентными и манипулируемыми
применительно к российскому импорту. Между тем такой импорт
достигает ныне примерно 3 млрд евро в год и составляет до 10 %
общего российского импорта из ЕС.
К уже имеющимся положениям договора возможно
применение дополнительных регулирующих мер в сфере морского и
воздушного транспорта, а также исключений для других видов
транспорта (ст. 100.2). На практике это может быть использовано как
во благо, так и во вред интересам России, и, в частности, нельзя
исключать в этой связи продолжение давления на Россию в целях
отмены платы за транссибирские пролеты и за возврат к обработке
наших внешнеторговых грузов преимущественно в портах
Прибалтики.
Договор разрешает, причем в одностороннем порядке и
по весьма расплывчато сформулированным причинам, одностороннее
прекращение Европейским союзом программ сотрудничества с третьими
странами (ст. 215). Без нашего членства в ВТО, которое ограничивает
такие произвольные меры, это вполне может быть использовано и в
дискриминационных целях, в том числе через механизмы
«солидарности».
По аналогии могут иметь место дифференцированный
налоговый режим к «нежелательным» иностранным инвестициям,
разрешительный порядок таких инвестиций в энергетику, а также отзыв
ранее данных льгот, режимов и уступок, включая «дедушкину оговорку»
(ст. 64.3, 65.1а и др.). Это узаконивает уже применяемую
ограничительную практику по доступу российских компаний и капиталов
на рынки Евросоюза, где только в последние два года было сорвано
около десятка таких сделок. В частности, отмечалось, что Комиссия
ЕС оказывала давление на власти Германии в пользу отказа от
передачи в руки Сберегательного банка РФ пакета акций «Опель». В
части же энергетики профессор Оксфордского университета Дитер
Хельм, например, только и мечтает о том, чтобы новый договор
оставил Россию главным поставщиком углеводородов в Европейский
союз, но при этом поставщиком, обреченным на «маргинальное
экономическое и политическое положение», т. е. бесправным. И
действительно, договор вполне может ужесточить не в нашу пользу ряд
положений «третьего энергетического пакета», отказывая нам на этом
рынке в равной безопасности и в принципе «активы на активы».
Наконец, международные договоры Евросоюза обязательны
для этого объединения и стран-членов, но не для их граждан и
компаний, что может вести к дискриминации российских инвесторов,
ключевого персонала наших совместных предприятий в странах ЕС и
рабочих-мигрантов.
Общее пространство свободы, безопасности и
правосудия. Ст. 14 Договора о Европейском союзе отсекает
от гражданства и участия в выборах в Европарламент «неграждан», ибо
гражданином Евросоюза может быть только лицо, уже имеющее
гражданство одной из стран ЕС, что продолжает дискриминацию
русскоязычного населения Прибалтики.
Вместе с тем договор подводит под единый режим меры
борьбы с отмыванием денег и контроль за движением капиталов и
платежей. Устанавливаются минимальные общие стандарты и правила для
пресечения терроризма, торговли людьми, сексуальной эксплуатации,
незаконного оборота наркотиков и оружия, фальшивомонетничества и
оргпреступности. Создана Европейская прокуратура, участники которой
могут работать также и в режиме «продвинутого сотрудничества».
Открыты возможности взаимодействия национальных правозащитных
органов по уголовным и гражданским делам, в ходе следствия, на
территории иных заинтересованных стран, по взаимному признанию
судебных решений, что во многом снимает имеющиеся национальные
разночтения при обнаружении и экстрадиции преступников, в том числе
в Россию.
Общее пространство внешней
безопасности. Можно расценить как конструктивное признание
и уважение в договоре Устава ООН (ст. 3.5), а также кодификацию
рамок политических диалогов Европейского союза с третьими странами
(чего не было, к примеру, в СПС). Европейское оборонное агентство
получило право на «продвинутое сотрудничество» по отдельным
проектам, о важности чего говорилось выше.
Пока трудно оценить частичную изоляцию сферы внешней
политики и политики безопасности от влияния Европарламента,
Еврокомиссии и Суда ЕС (ст. 24).
Наконец, непредсказуемо по своим последствиям
распространение принципа «солидарности» на борьбу с терроризмом.
При историко-политической закомплексованности ряда «новых
европейцев» такая борьба вполне может стать выборочной при
нераспространении ее, в частности, на антироссийские
бандформирования, даже если они и связаны (как, например, в Чечне)
с «Аль-Каидой».
Общее пространство науки и образования,
включая культурные аспекты. Договор кодифицирует создание
Европейского исследовательского пространства, а также
сотрудничество Евросоюза с Европейским космическим агентством, что
открывает более широкие перспективы для представительства в
Европейском союзе интересов российской науки. Теперь важно, чтобы
это в полной мере осознали наши профильные ведомства и Российская
академия наук (РАН), пассивность которых на таком перспективном
направлении труднообъяснима. Отмечая, что в состав одной только РАН
входят 450 НИИ, а российский ВПК располагает лабораториями и
пилотными мощностями в 70-ти «закрытых» городах, сайт
представительства Комиссии ЕС в России характеризует как
«великолепные» и весьма интересные наши достижения в области
теоретической физики, физики плазмы, математики, нанотехнологий,
ядерных исследований, в авиакосмосе и в ряде отраслей биологии. Это
открывает возможности для их совместного доведения до стадии
промышленного освоения с последующей коммерциализацией.
Крайне существенно, что договор обязывает Евросоюз и
страны-члены признавать и уважать языки и культуру национальных
меньшинств (ст. 3.8 и ст. 10,18), а это, безусловно, важно для
защиты русскоязычного населения Прибалтики от культурно-языковой
дискриминации, в т. ч. в образовании. В более широком плане это
относится и к ЕС в целом, где русскоязычное население перевалило
уже за 8 млн человек.
В число сфер сотрудничества с третьими странами
введены туризм и спорт, где у России и Европейского союза тоже есть
общие интересы.
* * *
Обобщая оценку Лиссабонского договора можно
констатировать, что он заметно упорядочивает внутренние аспекты
европейской интеграции, стимулируя ее развитие не только вширь (как
прежде), но и вглубь. Однако для третьих стран сотрудничество с ЕС
в новом режиме усложняется как с правовой, так и с организационной
точек зрения, что неизбежно и безальтернативно потребует от
российских официальных и деловых кругов, сотрудничающих с
Евросоюзом, тщательного анализа положений договора и оперативного
владения ими при защите своих интересов.
