После «Дорожной карты»

3 июля 2006

Алек Эпштейн – доктор философских наук, преподаватель Открытого университета Израиля, Еврейского университета в Иерусалиме и Института стран Азии и Африки при МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт московского Института Ближнего Востока.

Резюме: Россия может выступить с новой дипломатической инициативой, направленной на снижение напряженности в палестино-израильском конфликте. Она должна основываться на принципе «демографического размежевания» между израильтянами и палестинскими арабами.

Проблемы, связанные с палестино-израильским и – шире – арабо-израильским конфликтом, уже на протяжении многих десятилетий остаются одним из основных «приводных ремней» современной геополитики. После победы на палестинских выборах движения ХАМАС ситуация значительно осложнилась, и нет сомнений, что ближневосточное противостояние и впредь будет одним из основных «поставщиков новостей» и, более того, фактором, угрожающим мировой системе коллективной безопасности. В этот конфликт вовлечены самые влиятельные международные игроки, и в том числе Россия, которая, будучи постоянным членом Совета Безопасности ООН, инициировала ряд принятых этим форумом резолюций (в том числе такую важную, как резолюция № 1515 от 19 ноября 2003 года, поддерживающая план «Дорожная карта»). Военно-технические связи России с арабо-мусульманским миром, с одной стороны, и наличие влиятельной миллионной русскоязычной общины в Израиле – с другой, предопределяют огромную значимость данного противоборства для российской политики и дипломатии.

Дипломаты Соединенных Штатов и России продолжают настаивать на том, что основополагающим документом, способным обеспечить прорыв в переговорном процессе, является «“Дорожная карта” урегулирования палестино-израильского конфликта», опубликованная Государственным департаментом США от имени «квартета» международных посредников (в который входит и Россия) 30 апреля 2003 года. Однако, на мой взгляд, за прошедшие с тех пор три года «Дорожная карта» доказала свою полную практическую несостоятельность.

ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ С ЦЕЛЬЮ ИСЛАМИЗАЦИИ?

Едва ли не единственный на сегодня конкретный результат реализации «Дорожной карты» – приход к власти в Палестинской национальной администрации (ПНА) представителей экстремистского исламского движения ХАМАС и соответственно кардинальное изменение всей системы палестино-израильских отношений.

«Открытые и честные выборы», проведенные в соответствии с содержащимися в «Дорожной карте» требованиями «в контексте открытого обсуждения и прозрачного отбора кандидатов в ходе свободного многопартийного процесса», привели к тому, что к власти в ПНА пришли силы, не признающие даже самого права Государства Израиль на существование.

В годы второй интифады движение ХАМАС стало главным организатором террора против военных и гражданских израильских объектов. С октября 2000 года по март 2006-го его «шахиды» устроили свыше полусотни терактов, в результате которых погибли 269 мирных израильтян и 27 служащих силовых структур, более 1 700 человек получили ранения. Теперь, благодаря «Дорожной карте», представители ХАМАС обрели легитимную политическую власть.

Мало того, «Дорожная карта» наделила новое правительство значительно более широкими полномочиями. Желая по возможности нейтрализовать или по крайней мере свести к минимуму политический вес Ясира Арафата, возглавлявшего и исполнительную, и законодательную ветви власти, американцы стали требовать превращения ПНА едва ли не в парламентскую республику, где ключевым являлся бы пост не президента, а премьер-министра, которому должны подчиняться силовые структуры. Соответствующие реформы были частично проведены, но в условиях, когда умеренному президенту Махмуду Аббасу противостоит экстремистски настроенный премьер-министр Исмаил Хания, они оказались на руку движению ХАМАС.

Переговорный процесс в регионе отброшен на десятилетия назад. С тех пор как делегация представителей Западного берега реки Иордан и сектора Газа, возглавляемая Хайдером Абделем Шафи, приняла в 1991 году участие в Мадридской международной конференции по Ближнему Востоку, израильские официальные лица практически беспрерывно поддерживали контакты с теми или иными палестинскими деятелями, Такие контакты не прекратились даже после начала в сентябре 2000-го второй волны интифады. К остановке публичного переговорного процесса привели и крах переговоров в Табе (январь 2001 г.), и приход к власти в Израиле Ариэля Шарона, однако даже в период бойкота израильским руководством Арафата отношения с палестинцами поддерживались как в экономической сфере, так и в области безопасности.

Несмотря на победу ХАМАС на выборах 25 января 2006 года, командование подразделений ЦАХАЛ (Армия обороны Израиля. – Ред.) до конца марта осуществляло координацию действий с палестинскими силами безопасности, охраняющими границу сектора Газа с Египтом и Израилем. Но 30 марта 2006-го, когда контроль над силовыми структурами Палестинской национальной администрации официально перешел в руки ХАМАС, а новый министр внутренних дел Саид Сиам занял место генерала Насера Юсуфа (получив в рамках министерских полномочий контроль над полицией, спецслужбами и аппаратом гражданской обороны), Израиль принял решение прекратить любое сотрудничество и координацию действий с силовыми ведомствами ПНА.

Раньше Израиль критиковал лидеров Организации освобождения Палестины (ООП) и Палестинской национальной администрации за то, что те ведут переговоры и одновременно направляют и координируют вооруженную террористическую деятельность против Израиля или же, как минимум, смотрят на нее сквозь пальцы. В ответ команда Арафата отрицала обвинения в двойной игре, заявляя (преимущественно по-английски, а не по-арабски) о своем стремлении к «миру храбрых». Руководители же нынешнего палестинского правительства, однопартийного и состоящего только из активистов ХАМАС, ни о каком мире с Израилем не говорят ни на каком языке, недвусмысленно провозглашая свою ясную и конкретную цель – добиться ликвидации Государства Израиль.

В ПЛЕНУ ВРЕМЕННЫЂХ РАМОК

С формальной точки зрения срок действия «Дорожной карты» был ограничен периодом с мая 2003 г. (первый этап) по конец 2005 г. (третий этап).

Авторы-составители «Дорожной карты» полностью повторили ошибку дипломатов середины 1990-х. В Декларации принципов о временных мерах по самоуправлению, более известной как «Соглашение Осло», которую 13 сентября 1993 года подписали Шимон Перес (тогдашний министр иностранных дел Израиля, ныне второй вице-премьер правительства страны) и Махмуд Аббас (в то время один из руководителей Исполкома ООП), в частности, говорилось: «Цель израильско-палестинских мирных переговоров в рамках нынешнего ближневосточного мирного процесса заключается… в создании временного органа палестинского самоуправления – выборного совета – для палестинского народа на Западном берегу и в секторе Газа на переходный период, не превышающий пяти лет». Этот «пятилетний переходный период» начался после ухода Израиля из сектора Газа и района города Иерихон, расположенного на Западном берегу реки Иордан. По истечении этого времени автоматически прекращался и срок действия «Соглашения Осло», и срок полномочий палестинского Законодательного совета, избранного 20 января 1996-го в рамках этого соглашения. Иными словами, «Соглашение Осло» не определяло ни механизмов продления его срока, ни действий, надлежащих в случае, если за пять лет «промежуточного» этапа урегулирования стороны не придут к согласию по более сложным проблемам, связанным с постоянным статусом (именно так и случилось).

В «Дорожной карте» точно так же отсутствуют положения о возможном продлении срока ее действия или замене этого документа каким-либо другим, если указанные в нем меры реализованы не будут (как случилось и на этот раз).

Факт несоответствия реальной ситуации плану «Дорожная карта» уже был отмечен официальной российской дипломатией. «…Уже к концу этого года мы должны были выйти на создание палестинского государства. Фактически же мы находимся только в начале первого этапа “Дорожной карты”. Сроки нереализуемы. Не будем делать хорошую мину при плохой игре», – подчеркнул 18 августа 2005 года спецпредставитель главы МИДа РФ по ближневосточному урегулированию Александр Калугин. За прошедшее с тех пор время палестино-израильские отношения лишь обострились, а срок действия «Дорожной карты» подошел к концу.

ИГНОРИРОВАНИЕ ГЛАВНЫХ ПРОБЛЕМ

«Дорожная карта» не предусматривает никаких конкретных путей решения (даже промежуточного) двух самых острых проблем палестино-израильских отношений – статуса Иерусалима и судьбы беженцев. Вновь повторяются ошибки, допущенные в «Соглашении Осло» и предопределившие его крах. Когда в ходе Кемп-Дэвидской встречи на высшем уровне в июле 2000-го представители сторон начали обсуждение этих вопросов без какой-либо предварительной подготовки на стадии «промежуточного» урегулирования, переговоры закончились провалом, непосредственно обусловившим начало второй интифады. Темы, обсуждение которых было отложено «на потом», в конце концов сыграли роль мины замедленного действия, взорвавшей весь процесс палестино-израильского урегулирования.

По поводу этих ключевых вопросов в «Дорожной карте» говорится крайне скупо и неконкретно: «Стороны достигают окончательного, всеобъемлющего соглашения о постоянном урегулировании, которое к концу 2005 года завершит палестино-израильский конфликт. …В результате прекратится оккупация, начавшаяся в 1967 году; достигнутое урегулирование будет включать согласованное, справедливое, честное и реалистичное решение проблемы беженцев и согласованное решение о статусе Иерусалима, принимающее во внимание политические и религиозные проблемы обеих сторон и защищающее религиозные интересы евреев, христиан и мусульман во всем мире, а также претворяющее в жизнь концепцию двух государств – Израиля и суверенной, независимой и жизнеспособной Палестины, – живущих бок о бок в мире и безопасности».

Данное положение – это не более чем благое пожелание, совершенно по-разному понимаемое израильтянами и палестинцами. Бывший государственный секретарь США Генри Киссинджер отмечает: план «призывает к “согласованному, справедливому, честному и реалистическому разрешению проблемы”. Для палестинцев “честное” и “справедливое” решение – это возвращение беженцев во все части бывшей Палестины, включая нынешнюю территорию Израиля, то есть ее заполонение. Для израильтян эта же фраза подразумевает то, что возвращающиеся беженцы должны селиться только на палестинской территории» (The Washington Post, 27 февраля 2006 г.).

Трудно понять, почему инициаторы «Дорожной карты» вновь обратились к бесславно провалившейся логике «Не будите спящую собаку!», лежавшей в основе концепции Осло. Неудивительно, что их результаты оказались еще более плачевными: наученные горьким опытом и хорошо себе представлявшие, чем могут закончиться переговоры по Иерусалиму и беженцам, стороны даже и не стремились приступить к обсуждению этих вопросов.

В ТРЕТИЙ РАЗ НА ТЕ ЖЕ ГРАБЛИ?

Бессмысленно даже задаваться вопросом о том, каковы шансы на реализацию «Дорожной карты» после прихода к власти в Палестинской национальной администрации нового руководства. Халед Машаль, который возглавляет базирующееся в Дамаске политическое бюро движения ХАМАС и считается его наиболее влиятельной фигурой, заявил в интервью итальянской газете La Repubblica: «Начиная с Мадрида, Осло и так далее, переговоры ни к чему не привели. Мирный процесс переживает застой, качество жизни палестинцев ухудшилось, строительство израильтянами “защитной стены” продолжается, и она поглощает всё новые палестинские земли. Что касается “Дорожной карты”, то она неприемлема. Этот план предъявляет нам конкретные условия: разоружение, арест моджахедов, отказ от сопротивления. Однако план весьма туманен в отношении обязанностей израильтян: в нем ничего не говорится об Иерусалиме, о судьбе беженцев, о расширении колоний (так в палестинской терминологии именуются еврейские поселения. – А.Э.) на территориях, которые следует вернуть».

Позиция ХАМАС, поддержанная значительным большинством палестинских избирателей, ясна и конкретна: нет смысла вести переговоры, в которых не будут затрагиваться вопросы о статусе Иерусалима и судьбе палестинских беженцев 1948 года и их потомков. Документ, благодаря которому его движение пришло к власти, Машаль назвал неприемлемым.

В связи со всем вышесказанным совершенно утопичным выглядит предложение Киссинджера заключить «временное соглашение», но теперь уже «с неограниченным сроком действия», когда «обе стороны приостановят обсуждение самых трудноразрешимых проблем – о постоянных границах, о беженцах и, возможно, о финальном статусе арабской части Иерусалима». Экс-госсекретарь рисует идиллическую картину будущего мирного сосуществования: «Израиль выведет свои силы до границ, оговариваемых в различных документах, появившихся после Кемп-Дэвида и поддержанных американскими президентами. Он демонтирует поселения, выходящие за пределы установленной разделительной черты. Подконтрольное ХАМАС правительство будет обязано осудить террор. Ему также придется согласиться выполнять договоренности, заключенные ранее ООП. Новая система безопасности ограничит численность вооруженных сил в зарождающемся палестинском государстве. Прекратится официально поддерживаемая пропаганда действий, направленных на подрыв сил противника».

Между тем речь идет о движении, которое, как справедливо отмечает российский востоковед Григорий Косач, «ни в коей мере не отказалось от своей программной цели – “восстановления Палестины от реки [Иордан] до [Средиземного] моря в качестве неотъемлемого исламского вакфа [собственности. – А.Э.]”, или, иными словами, ликвидации Израиля – и которое еще недавно осуществляло этот лозунг силами террористов-самоубийц в израильских городах». Именно от этой организации Киссинджер предлагает ожидать осуждения террора и признания заключенных между ООП и Израилем политических договоренностей. Выдавая желаемое за действительное, патриарх американской дипломатии, по сути, призывает повторить допущенную уже дважды ошибку. Бесконечно трудно понять, чем руководствуются те, кто считает, что все то, что не было реализовано на протяжении трех последних лет, сможет быть реализовано сейчас.

О ЧЕМ ЗАБЫВАЮТ ДИПЛОМАТЫ?

В сложившейся ситуации необходимо пересмотреть предпосылки, на которых базируется «Дорожная карта», и признать этот документ не соответствующим новым региональным реалиям. Не забудем и о том, что кардинально изменилась политическая ситуация и в Израиле. Если на протяжении всей истории Государства Израиль его возглавляли лидеры либо «правого» «Ликуда», либо «левой» Партии труда, то сегодня страной руководит центристская «Кадима», не связанная какими-либо прошлыми обязательствами.

В своей деятельности правительство Израиля в последние полтора года исходит не из принципа «территории в обмен на мир» (лозунг левых партий в прошлые годы) и тем более не из желания «создать еврейское государство на всей территории подмандатной Палестины» (лозунг правых партий в минувший период), а из стремления к повсеместному национально-территориальному размежеванию с палестинскими арабами. Израильское правительство выражает готовность оставить те территории Западного берега, которые преимущественно населены арабами, при этом оно осознаёт, что такие шаги не приведут к мирному урегулированию.

Многие неудачи международной дипломатии на пути разрешения палестино-израильского конфликта вызваны тем, что отход Израиля за так называемую «зеленую линию» рассматривается как непреложная предпосылка урегулирования. Речь идет о существовавшей до начала Шестидневной войны (июнь 1967 г.) границе Израиля – по сути, о линии прекращения огня, установленной в 1949 году соглашениями о перемирии между Израилем и всеми граничащими с ним арабскими странами, которая «ни в коем отношении не рассматривается как политическая или территориальная граница и проводится без ущерба для прав, претензий и позиций какой-либо из сторон в том, что касается окончательного урегулирования палестинского вопроса» (параграф 5 (2) Соглашения о прекращении огня между Израилем и Египтом от 24 февраля 1949 г.; аналогичные параграфы содержатся и в остальных двусторонних соглашениях).

Уповать на отступление Израиля к существовавшим до 1967 года границам как на главное средство достижения мира так же бесперспективно, как и поддерживать демагогические разговоры Госдепартамента США о верности «Дорожной карте». Ведь даже в то время, когда нынешняя «зеленая линия» была межгосударственной границей, арабские страны отказывались признавать ее.

Кроме того, эти соглашения заключались без участия представителей палестинских арабов и при полном игнорировании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 181 об одновременном создании еврейского Государства Израиль и арабского Государства Палестина. Агрессия арабских стран против Израиля, начавшаяся сразу после его создания в мае 1948-го и во многом спровоцированная муфтием Иерусалима Хадж Амином эль-Хусейни, обернулась военным поражением арабских армий, однако главной жертвой ситуации стали именно палестинские арабы. Значительное большинство их покинули страну, а Государство Палестина так и не было создано. Проблема палестинских беженцев не решена до сих пор; соответствующее гражданство имеют только те из них, кто проживает на территории Израиля и Иордании. Особо тяжелым остается положение палестинских беженцев (более 95 % из них – потомки вынужденных мигрантов 1948 года) в Ливане, которые проживают на юге страны, не имея каких-либо гражданских прав, в течение почти шестидесяти лет. Международное сообщество должно усилить давление на правительство Ливана, с тем чтобы вынудить его принять меры, направленные на облегчение положения палестинцев.

Таким образом, возвращение Израиля к «зеленой линии» не решит палестинскую проблему. Более того, оно способно вызвать в стране гражданскую войну. Численность арабского населения в Израиле возросла с 1967-го более чем в четыре раза и составляет свыше одного миллиона 300 тысяч человек. Добиться их полноценной интеграции в израильское общество не удалось; как правило, они не ощущают себя частью еврейского государства, хотя и имеют гражданство. С другой стороны, на территориях Западного берега (Иудея, Самария и Иорданская долина), где в 1967 году евреев не было вообще, на сегодняшний день проживают более 250 тысяч еврейских поселенцев, которые, разумеется, не связывают свое будущее с Палестинской национальной администрацией.

ПОВОД ДЛЯ НАДЕЖДЫ

Россия имеет уникальные возможности успешного участия в ближневосточном урегулировании: с одной стороны, у нее установились чрезвычайно доверительные отношения с арабо-мусульманским миром (в частности, последняя встреча Владимира Путина с Махмудом Аббасом состоялась 15 мая 2006 года), с другой – она поддерживает нормальные рабочие отношения с Израилем как в политической сфере (показателем чего стал визит в Израиль президента РФ в апреле 2005-го), так и в области военно-технического сотрудничества (25 апреля 2006 года израильский разведспутник Eros-1В был запущен с российского дальневосточного космодрома «Свободный»). На самом высоком уровне обсуждается вопрос, связанный с поставками в Израиль российского газа. Борьба с исламским экстремизмом может и должна стать «мостом» в системе израильско-российских двусторонних связей.

Возрастающее значение России в мировой политике и экономике позволяет ей играть более независимую роль в международной ближневосточной политике. Ей, в частности, следует выдвигать собственные предложения, принимающие во внимание причины провала предшествующих инициатив. Москве есть с кем говорить на обеих конфликтующих сторонах. Да Россию есть и кому слушать: по-русски говорят не только глава ПНА Махмуд Аббас, но и каждый девятый член парламента Государства Израиль.

Россия (возможно, совместно с другими международными посредниками) может выступить с новой дипломатической инициативой, направленной на снижение напряженности в палестино-израильском конфликте и основанной на принципе «демографического размежевания» между израильтянами и палестинскими арабами. Суть этой инициативы могла бы заключаться в следующем: Израиль аннексирует – с согласия мирового сообщества – заселенные исключительно евреями районы на Западном берегу реки Иордан за «зеленой линией» (в том числе такие населенные пункты, как Маале-Адумим, Ариэль, Гиват-Зеэв, Гуш-Эцион, Модиин-Илит и Бейтар-Илит, в каждом из которых проживают от 10 до 32 тысяч человек). При этом в качестве компенсации он отдает (в соотношении один к одному) под палестинскую юрисдикцию земли с арабским населением, находящиеся на суверенной территории Государства Израиль в пределах «зеленой линии» (например, так называемый «треугольник», где расположены арабские города Тира, Умм-эль-Фахм, Бака-эль-Гарбия и др.).

Что же касается проблемы Иерусалима, то здесь может быть предложено создание «зонтичного» федеративного муниципалитета, в котором евреи и арабы работали бы сообща, как это было, например, в период британского мандата. Такой орган можно сформировать, если вместо участия в общегородских выборах будет предложен механизм делегирования представителей каждого из городских районов (в том числе, арабских) в единое муниципальное собрание. Подобное нововведение способно переломить существующую уже на протяжении 40 лет ситуацию, при которой арабы (а сегодня они составляют треть жителей Иерусалима) бойкотируют муниципальные выборы и не участвуют в управлении городом. В средне- и долгосрочной перспективе в Иерусалиме тоже нужно стремиться к максимально возможному размежеванию по демографическому принципу с включением отдельных арабских районов, например Шуафата, Бейт-Ханины, в состав палестинского государства и одновременным признанием еврейского Иерусалима (в границах нынешних еврейских кварталов) столицей Государства Израиль.

Вопреки повсеместно разделяемому заблуждению, Вашингтон не поддерживает Израиль в конфликте с палестинцами и арабским миром практически ни по одному важному спорному вопросу. Соединенные Штаты до сих пор не признали Иерусалим (не только объединенный, но и даже Западный) столицей Государства Израиль и не перевели туда свое посольство. США ни разу не заявили о том, что у Израиля есть право не принимать на своей территории палестинских беженцев 1948 года и их потомков. Напротив, один из пяти вариантов решения проблемы беженцев, предлагавшихся Биллом Клинтоном в декабре 2000-го, подразумевал именно их возвращение в Израиль (в особенности это должно было касаться тех, кто находится в лагерях беженцев в Ливане; поскольку у многих из них есть родственники в Галилее, Израилю предлагалось позволить им вернуться, руководствуясь принципом воссоединения семей и гуманитарными соображениями).

Америка выступает категорически против строительства и расширения еврейских поселений где бы то ни было. Она не признала ни аннексию Израилем Восточного Иерусалима, ни аннексию Голанских высот; даже сейчас наиболее доверенные политические советники премьер-министра Израиля Эхуда Ольмерта не питают иллюзий относительно того, что США могут согласиться с израильской аннексией каких-либо территорий на Западном берегу, какова бы ни была глубина израильского отступления в рамках программы «консолидации». Может сложиться совершенно абсурдная ситуация: Израиль оставит значительные территории, которые перейдут под контроль Палестинской национальной администрации, но граница между двумя народами и государствами, даже если она и возникнет в виде «стены безопасности», не будет признана, что превратит ее из фактора обеспечения стабильности в еще один источник политической напряженности. В этих условиях свое взвешенное слово вполне могут сказать и другие международные посредники, в частности Россия.

Крах процесса Осло, провал «Дорожной карты», достаточно успешно налаженные отношения Израиля с Египтом и Иорданией – все это доказывает, что единственным путем к мирному сосуществованию израильтян и арабов является следование модели межгосударственных отношений при наличии признанной межгосударственной границы. В будущем крайне важно продумать оптимальную схему сотрудничества ПНА – Иордания. Не исключен вариант, при котором выявится политико-экономическая нежизнеспособность палестинского образования и его федерация с Иорданией окажется для всех вовлеченных в конфликт сторон наилучшим выходом из положения.

Необходимо, чтобы критерии определения границы между Государством Израиль и ПНА основывались не на реалиях шестидесяти- или сорокалетней давности, а на нынешней ситуации. Чем более полным и «герметичным» окажется размежевание между двумя народами и чем скорее международное сообщество признает границу между ними, тем больше шансов на то, что Ближний Восток перестанет быть источником постоянной напряженности для всего мира.

Последнее обновление 3 июля 2006, 20:25

} Cтр. 1 из 5