Планета переживает экологическое бедствие. Приверженность человечества ископаемым видам топлива и ненасытное использование природных ресурсов привели к необратимым изменениям климата, деградации экосистем и медленному умиранию мировых океанов. Биосфера Земли сокращается. Разграбление планеты ставит под угрозу наше собственное выживание.
Учитывая эти риски, удивительно, что международная система не начала действовать более решительно, а продолжает топтаться на месте. США и Евросоюз приняли меры для замедления глобального потепления – например, установив более агрессивные цели по ограничению выбросов парниковых газов, но нет гарантий, что они выполнят обещания, а эти шаги подтолкнут Китай, Индию и другие страны к декарбонизации. Кроме того, не удаётся справиться с другими признаками надвигающейся катастрофы, прежде всего с сокращением биоразнообразия.
Природа не замечает суверенных границ, усугубляющийся экологический кризис их тоже не щадит. Пора предпринять шаги по преодолению разобщённости международной системы, разделенной на 195 независимых государств, каждое из которых руководствуется собственными императивами, глобальное бедствие не удастся разрешить фрагментарно. В вопросах глобального управления нужно отдавать приоритет планете. Миру необходима смена парадигмы в американской внешней политике и международных отношениях в целом – сдвиг должен строиться на экологическом реализме и продвигать сотрудничество в борьбе с экологическими угрозами. Назовём новый подход планетарной политикой.
Переход к планетарной политике потребует нового, общего понимания обязанностей суверенных государств, серьёзной приверженности устойчивому развитию и инвестициям и создания инновационных международных институтов. Мировые лидеры должны согласовать новую этику ответственного руководства в сфере экологии и расширить концепции суверенных обязательств, которые теперь будут включать ответственность за защиту общего достояния человечества. Правительства, бизнес и общество должны ценить и учитывать природный капитал Земли, а не принимать его как должное и эксплуатировать до полного истощения. Наконец, национальным правительствам придётся реформировать и укрепить институциональный и правовой фундамент международного экологического сотрудничества. Соединённые Штаты должны возглавить это движение – любые усилия обречены на провал, если Вашингтон не будет в авангарде.
В наших собственных интересах
Разрушительное воздействие человека на окружающую среду уже давно ни для кого не секрет. Целый ряд докладов таких организаций, как Межгосударственная группа экспертов по изменению климата и Всемирный фонд дикой природы, фиксируют масштабы ущерба от нашей деятельности и предвещают будущее с палящей жарой, бушующими лесными пожарами, закисанием океанов, штормами, подъёмом уровня моря и массовой миграцией. Человек губит биоразнообразие, разрушая сушу и водоёмы, используя инвазивные виды деятельности и поглощая природные ресурсы без каких-либо ограничений. Цифры отрезвляют: с 1970-х гг. популяции диких позвоночных сократились более чем на 60 процентов, насекомых – на 45 процентов. Ущерб не ограничивается фауной. Из-за некоторых видов деятельности человека, включая сельское хозяйство, животноводство, лесозаготовки и добычу полезных ископаемых, планета покрыта шрамами, в некоторых районах ущерб невосполним. Каждый год мир теряет тропические леса, по площади сопоставимые с Коста-Рикой. Сегодня почти миллиону видов растений и животных грозит вымирание в ближайшем будущем.
Наш собственный вид тоже страдает. Сотни миллионов людей по всему миру сталкиваются с проблемами продовольственной безопасности и нехваткой воды. Человечество и домашние животные наступают на экосистемы и разрушают их, сталкиваясь с изолированными в прошлом видами, поэтому нам грозят новые опасные вирусы. За последние десятилетия учёные зафиксировали более двухсот зоонозных патогенов, перешедших к человеку от диких животных, в том числе вирусы Эболы, SARS и, возможно, вирус, вызывающий COVID-19.
В дальнейшем ситуация будет только ухудшаться. Несмотря на падение рождаемости, население планеты не выйдет на плато по крайней мере до 2060 г., а рост численности среднего класса по всему миру увеличит нагрузку на экологию. Разграбляя планету, мы рискуем сделать её необитаемой – именно поэтому необходима глобальная солидарность и коллективные действия. Однако многие страны по-прежнему считают экологические вызовы второстепенными внешнеполитическими приоритетами в отличие от более весомых проблем – геополитического соперничества, контроля над вооружениями и международной торговли. Результат предсказуем: то, что выдаётся за глобальное экологическое управление, – набор слабых, секторальных соглашений, за выполнением которых следят институты, не обладающие необходимыми полномочиями.
Глобальный экологический кризис требует нового государственного мышления, которое должно строиться вокруг идеи о том, что решение любой проблемы государства – от национальной безопасности до экономического роста – зависит от здоровой, стабильной биосферы. Этот постулат не противоречит концепции национальных интересов, а скорее расширяет её, интегрируя экологическую безопасность и сохранение видов. Сторонники традиционного подхода к внешней политике отвергнут такую трансформацию, опасаясь, что это отвлечёт дипломатов и военных специалистов от угроз, от противодействия которым на протяжении всей истории напрямую зависело выживание государств. Но экологический кризис изменил природу этих угроз.
Президент Джо Байден, по-видимому, понимает это. Через неделю после его инаугурации был опубликован документ, в котором говорится, что изменение климата относится к первостепенным угрозам для США, а федеральным ведомствам дано поручение подготовить беспрецедентный всеобъемлющий план по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к глобальному потеплению. Спустя три месяца Эврил Хэйнс, директор Национальной разведки, заявила мировым лидерам на виртуальной конференции по климату, что изменение климата «должно стать центром национальной безопасности и внешней политики любой страны».
Да, риторика простая. Администрация Байдена теперь должна распространить этот новый подход на все органы исполнительной власти и совместно с Конгрессом пересмотреть гигантские расходы на национальную безопасность, которые до сих пор ориентированы на противодействие традиционным геополитическим и военным угрозам. Одновременно нужно работать с иностранными партнёрами над многосторонним планом по замедлению экологического коллапса.
Что моё – твоё
Если Соединённые Штаты всерьёз хотят возглавить глобальный ответ на экологическое бедствие планеты, начинать следует с совместной работы с другими странами над пересмотром традиционных концепций суверенитета. Вашингтон может запустить процесс, публично одобрив идею об ответственности стран за защиту Земли, обязывающую их воздерживаться от любой деятельности, способной изменить экосистемы или нанести им ущерб.
Сегодня подобного консенсуса нет – о чём свидетельствует конфликт, возникший между президентом Бразилии Жаиром Болсонару и лидером Франции Эммануэлем Макроном в 2019 г., когда десятки тысяч пожаров охватили леса Амазонии. Макрон обвинил Болсонару в «экоциде»: допустив в крупнейший лесной массив мира ненасытных заготовителей древесины, животноводов, фермеров, добытчиков золота и других полезных ископаемых, бразильские власти совершили преступление против планеты. В ответ возмущенный бразильский лидер обвинил французского коллегу в том, что он относится к Бразилии «как к колонии или ничейной земле».
За этим конфликтом стоят две противоборствующие концепции суверенитета. По мнению Болсонару, Бразилия имеет абсолютное право развивать регион Амазонии так, как считает нужным. «Наш суверенитет не подлежит обсуждению», – заявил представитель бразильского президента. Макрон ответил, что всё человечество заинтересовано в сохранении лесов Амазонии. Весь мир является заинтересованной стороной, а не сторонним наблюдателем, и не может молчать, когда Бразилия уничтожает этот жизненно важный поглотитель углерода, невосполнимый источник кислорода и бесценный ареал флоры и фауны. Суть спора, как отмечал Ричард Хаас, президент Совета по международным отношениям, состоит в том, кем считать Бразилию – «владельцем» дождевых лесов или «смотрителем». Больше лидеров и общество в целом должны принять точку зрения Макрона и осудить Болсонару. Территориальный суверенитет не должен давать права растрачивать общие ресурсы.
Чего стоит Земля
Смена мышления вполне осуществима. Понимание суверенитета никогда не было фиксированным или абсолютным: оно постоянно оспаривается, обсуждается и адаптируется, сегодня широко распространено представление о том, что суверенитет предполагает не только привилегии, но и обязательства. Например, на Всемирном саммите – 2005 все страны – члены ООН согласились, что правительства несут ответственность за защиту жителей от массовых зверств. Если они не могут этого сделать, то теряют право препятствовать иностранной интервенции.
Двойной кризис изменения климата и коллапса биоразнообразия позволяет сделать аналогичные корректировки. В соответствии с существующим международным принципом – правилом непричинения вреда, суверенные государства обязаны не наносить ущерб окружающей среде за пределами своей юрисдикции. Но следить за соблюдением этого принципа трудно из-за отсутствия консенсуса о том, что такое транснациональный экологический ущерб, как должны выглядеть обязательства государств и как они должны вступать в силу. Потенциальные источники ущерба усложняются, поэтому трудно ответить на эти вопросы. Экологический кризис становится всё острее, и странам нужно расширить определение достояния человечества – общих ресурсов, которыми необходимо управлять как всеобщим наследием. Определение должно включать в себя все критически важные экосистемы и природные циклы. Надо договориться и отказаться от любой деятельности, которая угрожает целостности биосферы, открыть возможности для внешнего надзора, позволить другим следить за выполнением обязательств и быть готовыми к санкциям и другим наказаниям, если обязательства будут нарушены.
Чтобы защитить это расширенное общее достояние, придётся оценить природу. Слишком долго человечество с готовностью инвестировало в производственный капитал (здания, дороги, оборудование, программное обеспечение) и человеческий капитал (образование, здравоохранение), истощая при этом природный капитал, который поддерживает жизнь и обеспечивает основы для всеобщего процветания. Мы принимали природу как должное и полагали, что технологические инновации и рыночные стимулы освободят нас от проблемы конечности ресурсов планеты. Больше так думать нельзя. Согласно данным Программы ООН по окружающей среде, природный капитал планеты сократился на 40 процентов в расчёте на душу населения с 1992 года. Чтобы повернуть этот тренд вспять, нужно пересмотреть понимание богатства, которое должно включать природные активы и обеспечиваемые ими мириады преимуществ. Как оценил Всемирный экономический форум в январе 2020 г., более половины глобального производства, или 44 трлн долларов в год, в высокой или умеренной степени зависят от благ, которые даёт природа, а они находятся в опасности. Ещё одно исследование, опубликованное в 2014 г., оценило общую годовую стоимость услуг экосистем планеты – фильтрация воды, круговорот питательных веществ, опыление, улавливание углерода и так далее – в сумму от 125 трлн до 145 трлн долларов.
Многие экологи возражают против монетарной оценки природы, ссылаясь на её бесценность. Но пока мы не сделаем этого, компании и частные лица продолжат принимать услуги экосистем как должное и будут эксплуатировать их до полного истощения. Результатом станет сбой рыночных механизмов, поскольку экологические издержки порождаются не участниками конкретной сделки, а обществом в целом (экономисты называют это отрицательным внешним эффектом).
Ещё одна проблема – ВВП, традиционный показатель богатства и прогресса, не учитывает природный капитал, следовательно он не отражает благосостояние и долгосрочную производственную мощность. Международное сообщество должно разработать показатели, учитывающие экологические активы. Приблизительно 89 стран, в том числе все члены Евросоюза, проводят оценку природного капитала, чтобы отслеживать состояние этих активов и обеспечить прозрачность их использования. То же самое должны сделать Соединённые Штаты.
Правительствам следует принять регулирование и создать стимулы, чтобы компании учитывали экологические издержки своего рыночного поведения, а не перекладывали их на общество. Экономист Парта Дасгупта оценил объём всех субсидий, наносящих ущерб окружающей среде (включая сельское хозяйство, рыболовство, топливо и воду) приблизительно в 4–6 трлн долларов.
Национальные власти также могли бы использовать налоги и пошлины, чтобы стоимость товаров и услуг точно отражала социальную ценность природных активов, задействованных в производстве. Кроме того, можно прибегнуть к секторальным рыночным механизмам, которые стимулировали бы сохранение окружающей среды. Например, это может быть доля улова, когда сообщество имеет право на процент от общего рыболовного промысла в конкретном районе, и это является эффективным способом борьбы с чрезмерным выловом.
Жёсткие рамки оценки природного капитала также помогут обосновать компенсации развивающимся странам, обладающим огромным биоразнообразием. Такие страны, как Боливия и Индонезия смогут защитить или восстановить местные экосистемы и их блага. Есть мелкие прецеденты подобных инвестиций: когда власти выплачивают субсидии землевладельцам за сохранение водосборов или предоставляют налоговые льготы фермерам, которые выращивают культуры, улавливающие углерод. Но уже предпринимаются более масштабные международные усилия: так, администрация Байдена ведёт переговоры с Бразилией о многомиллиардном проекте сохранения части лесов Амазонии.
Глобальная финансовая система также должна играть более значимую роль в экологическом управлении. Некоторые национальные финансовые регуляторы, в том числе Комиссия по ценным бумагам и биржам США, уже движутся в направлении раскрытия корпорациями климатических рисков: инвесторы должны осознавать уязвимость компаний в случае экологических потрясений из-за глобального потепления. Международные финансовые институты – МВФ и Всемирный банк – сегодня призывают правительства стран-партнёров инвентаризировать активы своего природного капитала, а также выработать политику и законы для их защиты. Меняется ситуация и в частном секторе. BlackRock, Goldman Sachs и другие крупные игроки пообещали интегрировать экологическую безопасность в свои инвестиционные решения. Практический вызов заключается в том, как отличить ответственную реакцию корпорации от «зелёного пиара», направленного исключительно на улучшение имиджа компаний.
Экологические организации, в частности «Гринпис» и Совет по охране природных ресурсов, помогут выявить компании, которые дают пустые обещания, и призвать их к ответу. Также можно использовать бойкот со стороны потребителей и другие формы гражданской активности, чтобы убедить компании в том, что ущерб природе – это угроза их прибыли.
Путь вперёд
Планетарная политика не достигнет успеха без многосторонних институтов и глобального управления, которые будут способствовать беспрецедентному международному сотрудничеству, необходимому для преодоления климатического кризиса и коллапса биоразнообразия. Первоочередной приоритет – закрыть зияющую пропасть между беспорядочным переговорным процессом под эгидой ООН и суровой реальностью, о которой говорит Межправительственная группа экспертов по изменению климата той же ООН. Эксперты прогнозируют катастрофическое потепление, если немедленно не предпринять радикальных шагов по сокращению выбросов парниковых газов. Однако мир не сможет достичь целей по выбросам, установленным Парижским соглашением по климату 2015 г., без масштабных инвестиций в экосистемы на суше и в море, которые могут служить хранилищами углерода. Соответственно, увеличение подобных хранилищ должно стать центральным пунктом планов по достижению целей Парижского соглашения для национальных правительств.
Торговля – ещё одна сфера, которую должно скорректировать глобальное управление. Один из этапов движения вперёд – реформирование правил глобальной торговли, что позволит странам, придерживающимся декарбонизации, дискриминировать тех, кто хочет вести бизнес по-старому, при этом принципы ВТО не будут нарушены. В качестве эффективного решения члены ВТО могли бы принять общую систему трансграничного углеродного регулирования в виде налогов на импорт и вычетов с экспорта. Это позволит странам Евросоюза, к примеру, наказывать импортёров углеродоёмкого цемента из России и Турции и предоставлять бонусы другим торговым партнёрам, которые используют «зелёные» методы производства.
Модели развития тоже должны измениться. Бедным странам нужна поддержка международных партнёров для разработки политики и программы стимулов, дабы частные компании и сообщества сохраняли природу. Лесозаготовки и добыча полезных ископаемых наносят ущерб экосистемам развивающихся стран, которые зависят от экспорта сырьевых товаров и имеют слабое экологическое законодательство.
Ущерб в основном ощущают местные жители, а не компании и потребители. Всемирный банк и другие доноры могли бы оказать техническое содействие и предоставить правительствам развивающихся стран полную картину издержек экологической деградации. Тогда они смогут заставить ответственные за это компании разделить бремя ущерба. Наконец, Соединённые Штаты и другие богатые страны могли бы содействовать безопасному для природы развитию, направляя значительную часть помощи в рамках двусторонних и многосторонних программ на сохранение окружающей среды. Условием помощи должна стать устойчивая экологическая политика – как американская корпорация «Вызовы тысячелетия» предоставляет доступ к своим финансовым ресурсам только при условии добросовестного управления.
Одновременно страны должны укрепить правовую базу для сохранения биоразнообразия, в частности Конвенцию о биологическом разнообразии. Хотя этот документ не смог замедлить убывание экосистем и видов, некоторая надежда всё же остается. В конце 2020 г. Коста-Рика и Франция создали межправительственную группу под названием Коалиция высоких амбиций за природу и людей, которая намерена полностью защитить 30 процентов поверхности суши и моря к 2030 году. Десятки правительств взяли на себя обязательства по так называемой цели 30×30, одобрение ожидается на конференции Конвенции по биоразнообразию весной 2022 года.
Администрация Байдена уже приняла 30×30 как национальную цель и может присоединиться к глобальной кампании. Ещё нужно что-то делать с ситуацией, когда США остаются единственной страной, не ратифицировавшей Конвенцию о биоразнообразии, отправив её на рассмотрение Сената.
Администрации Байдена также следует добиваться успешного подписания Конвенции о биоразнообразии в открытом море, которая находится на стадии финального согласования. Соглашение обеспечит базу для сохранения и устойчивого управления морскими ресурсами и экосистемами, расположенными за пределами национальных юрисдикций – это достояние человечества составляет почти 43 процента поверхности планеты. Открытое море – важный источник биоразнообразия, оно защищает человечество от самых пагубных последствий изменения климата, поглощая огромные объёмы тепла и диоксида углерода. Но состояние морей кардинально ухудшилось, поскольку новые технологии позволяют их беспощадно эксплуатировать, а разрозненное законодательство не обеспечивает защиту. Длительные переговоры и споры о деталях конвенции демонстрируют вызовы для современного международного сотрудничества. Вашингтон вполне может стать посредником в достижении соглашений о новых правилах управления морскими охранными зонами, об оценке экологического воздействия и об обмене благами от морских генетических ресурсов.
Наконец, Соединённые Штаты должны поддержать глобальный пакт по охране окружающей среды, который обсуждается под эгидой ООН с 2018 г. и призван обеспечить единство фрагментированных правовых норм по защите экологии. В отличие от мировой торговой системы, которая предоставляет ВТО привилегию устанавливать правила и вносить коррективы, в сфере охраны окружающей среды нет единого правового регулирования или специальной организации. Вместо этого сотни пересекающихся и противоречащих друг другу соглашений должны обеспечивать сотрудничество по конкретным вопросам – например, вымирающие виды или опасные отходы, как будто экологические проблемы эффективнее решать по одной. Глобальный пакт сможет кодифицировать обязанность государств и частных акторов не наносить ущерб другим странам или общему достоянию человечества и закрепить фундаментальное право человека на чистую и здоровую окружающую среду. Провозгласив принцип, что тот, кто загрязняет природу, должен платить за экологическую деградацию, пакт позволит предотвратить дальнейшее загрязнение и восстановить справедливость. Чтобы страны отвечали за свои действия, конвенция должна включать положения о регулярных отчётах, правила несения ответственности и механизмы мирного урегулирования трансграничных споров.
Несмотря на международную поддержку, многосторонние переговоры по пакту закончились провалом весной 2019 г., отчасти из-за противодействия администрации Трампа. Байден должен официально дезавуировать позицию предшественника и присоединиться к усилиям в рамках Ассамблеи ООН по окружающей среде по согласованию не имеющей обязательной силы политической декларации, которая станет прелюдией к глобальному пакту. Как показывает пример Всеобщей декларации прав человека 1948 г., вдохновившей десятки соглашений, даже неофициальный документ может заложить важнейшую основу для международных конвенций.
Конечно, не стоит питать иллюзий по поводу огромных препятствий на пути ратификации Соединёнными Штатами Конвенции о биоразнообразии, Конвенции по открытому морю и глобального пакта. США нередко воздерживались от участия в договорах – даже в тех, которые разрабатывали и продвигали, – и нынешний глубокий межпартийный идеологический раскол способствует этой тенденции. Тем не менее опыт Конвенции ООН по морскому праву, которую Вашингтон отстаивал и теперь считает обычным международным правом (хотя так её и не ратифицировал), позволяет предположить, что администрация Байдена должна воспользоваться такой возможностью и принять участие в формировании правовой базы международного экологического сотрудничества.
Преодолеть разрыв
Глобальная экологическая катастрофа – самый серьёзный вызов, требующий коллективных действий, с которым мы когда-либо сталкивались. Чтобы вернуть человечество к балансу с биосферой, потребуется фундаментальный сдвиг в понимании имплементации и целей внешней политики. Придётся по-другому посмотреть на наше место на планете.
Представьте себе атласы, которые мы используем для описания Земли. Обычно они открываются двумя картами. На первой, геофизической, изображен мир в его природном состоянии с невероятным количеством биомов и экосистем – дождевые леса и саванны, степи и тайга, горы и глетчеры, долины рек и пустыни, шапки ледников и тундра, атоллы и барьерные рифы, континентальные шельфы и глубоководные впадины, – которые граничат и пересекаются друг с другом. На второй, геополитической, карте изображена поверхность суши нашей планеты, разделённая чёткими линиями на независимые территориальные объединения, обозначенные разными цветами.
Первая карта – точное отражение нашей планеты. Вторая, с искусственными границами – что-то вроде художественного вымысла, хотя многие считают её более важной. Кризис биосферы привёл к столкновению двух карт, продемонстрировав трения между интегрированным природным миром и фрагментированным глобальным территориально-политическим делением. Теперь мы должны их примирить.
Национальный суверенитет ни к чему нас не приведёт, только новый международный подход поможет сократить расстояние между политическим и природным миром. Если кризис такой магнитуды не заставит страны иначе формулировать свои национальные интересы, определения национальной безопасности и подходы к глобальной экономике, наверное, ничто уже не поможет. Но из-за нынешней тяжёлой ситуации мы не должны сдаваться. Вместо этого нужно разумное управление планетой – единственной, которая у нас есть. Нужна планетарная политика.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs № 6 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.
