Все клянутся в верности ООН, но организация переживает тяжёлые времена, и никто не знает, что будет с ней дальше. Можно ли представить мир без ООН? Будет ли это означать откат во времена международного хаоса? И подрывает ли избыточное использование права вето авторитет организации? Об этом и многом другом 26 ноября поговорили участники круглого стола «Мир без ООН», организованного Советом по внешней и оборонной политике и Фондом поддержки публичной дипломатии имени А.М. Горчакова. Вёл дискуссию Фёдор Лукьянов, председатель президиума СВОП, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике».
Картинки, которые нам казались неизменными, рушатся
Фёдор Лукьянов, председатель президиума Совета по внешней и оборонной политике, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»
2019–2020 годы знаменательны чередой важных исторических дат. И они – не просто история, а нечто неразрывно связанное с тем, что происходит сегодня. На фоне неопределённости люди, политические институты, лидеры часто стремятся зацепиться за прошлое и извлечь из него вдохновение для текущей деятельности. Тема взаимосвязи прошлого, настоящего и будущего как никогда актуальна.
В этом году мир отметил 75 лет окончания Второй мировой войны и 75-летний юбилей ООН. Наш политический мир неразрывно связан с этой организацией. Это центр мирового порядка, главное порождение важнейших событий ХХ века.
Пандемия внесла свои коррективы в работу и этого органа. Два месяца назад впервые в истории прошло онлайн-заседание Генеральной ассамблеи ООН. Как выяснилось – можно и так. И всё же то, что происходит в мире – и пандемия это не создала, а подчеркнула, – наносит удар по всем привычным картинкам, которые нам казались неизменными. Это относится и к работе институтов, в том числе и к Организации Объединённых Наций.
Не стоит переоценивать и тем более недооценивать ООН
Дмитрий Полянский, первый заместитель постоянного представителя Российской Федерации при Организации Объединённых Наций
Я не совсем согласен с тем, что ООН, как организация, переживает глубокий кризис и что нам не избежать ситуации, в которой мир будет существовать без ООН. Я не говорю, что в организации нет проблем. Нет ничего вечного, и когда-нибудь что-то новое придёт ей на смену. Но это случится не из-за кризиса. Возможно, появится необходимость создать ООН+ или что-нибудь подобное.
Кризис не в организации, а в мире как таковом. И он связан с политикой лишь одного государства – Соединённых Штатов Америки, с поведением США на мировой арене, с их стремлением расширить своё влияние, решать все мировые вопросы за всех, следить за выполнением своих собственных решений и так далее.
Новоизбранный президент Джо Байден уже обозначил своё стремление укрепить роль США в ООН, тем самым раскачивая качели: сначала Соединённые Штаты говорят, что ООН существенную роль в мире не играет, теперь – наоборот. Так что проблема не в ООН, а за пределами организации. Главное – что делать со стремлением США облачиться в костюм мирового полицейского, с их попыткой распространить своё законодательство и с их экстерриториальными санкциями.
ООН практически никогда не работала в унисон. Во времена холодной войны одна группа стран противостояла другой. После распада Советского Союза был небольшой период принятия решений без споров, но сейчас ситуация кардинально не отличается от той, что была прежде. Наши зарубежные коллеги часто не скупятся на эпитеты в отношении России и Китая во время публичных выступлений в Совете Безопасности, в Генеральной ассамблее и так далее, но важно понимать, что эти публичные эскапады составляют всего 10 процентов работы в ООН. Остальные 90 процентов – контакты с коллегами, работа в кулуарах с делегациями – проходят гораздо более спокойно, нормально и безо всяких нравоучений друг другу.
Ни для кого не секрет, что вопрос реформирования Совета Безопасности назрел, обсуждение длится уже около двадцати лет. Очевидно, что Совет Безопасности должен быть расширен. Но это эволюционный процесс, а не революционный. Новыми постоянными членами должны быть не богатые и влиятельные государства, а те, голос которых мы не слышим. Это страны Африки, Азии, Латинской Америки – страны с большим населением.
Для меня не очень ясна ситуация, когда Индия или Бразилия – огромные страны – не являются членами Совета Безопасности. А вот претензии Германии и Японии мне совершенно непонятны. Например, Европейский союз в лице Франции уже прекрасно представлен в Совете Безопасности с правом вето.
Создаётся впечатление, что им нужен только билет в первый класс, но нельзя забывать, что мы не для этого работаем.
Евросоюз начинает наступать на те же грабли, что и США. Он стремится показать, что знает, как сделать всё хорошо и какие в обществе должны быть нормы и правила. Впоследствии они задаются вопросом, почему бы всем не применять эти нормы и правила, взять их за ориентир, когда они работают? А если вы их не принимаете, вы становитесь опасностью для всего мира, нарушителями конвенций и всех международных норм, и тогда с вами непременно нужно бороться. Это та логика, которую Европейский союз транслирует уже на протяжении нескольких десятилетий. Вместе с Соединёнными Штатами это трансформировалось в концепцию “rules-based order”. И она состоит из набора правил, которые удобны лишь тем, кто их устанавливает. Причём этот набор может даже не соответствовать нормам международного права, в частности уставу ООН.
Но если взять любое голосование Генеральной Ассамблеи, мы увидим следующую тенденцию: около 50 стран так называемого коллективного Запада голосуют за одно решение, около 20 стран, в число которых входит Россия и единомышленники, на другом полюсе, а остальные десятки государств воздерживаются либо вообще не голосуют. Таким образом показывая свою боязнь принять ту или иную сторону, потому что им экономически необходимо иметь дело с Соединёнными Штатами и Европейским союзом. И это очень тревожно, ведь нельзя путать экономическое влияние с вопросами мира и безопасности. Поэтому я считаю, что не может экономическое благосостояние быть критерием для наделения или не наделения стран дополнительными правами и возможностями в рамках ООН и тем более критерием для постоянного членства в Совете Безопасности.
Другой важный момент – это появление кризиса доверия и кризиса правды. Раньше в ООН люди ориентировались на экспертные дискуссии в Совете Безопасности, на доклады или наработки экспертов и на доказательства. А сейчас – это уже вчерашний день, никому никакие доказательства не нужны. Наши западные коллеги будто и так уже всё знают, что было и как. И никто не хочет слышать никаких доказательств и особенно неудобную правду. Если же мы опять вернёмся к фактам и доказательствам, тогда мы сможем начать более эффективное сотрудничество, избегая пропаганды, публичных несогласий и большого количества использования права вето. Но, несмотря ни на что, я бы не стал переоценивать и тем более недооценивать ООН.
Мы слишком часто оглядываемся, давайте смотреть в будущее
Чарльз Капчан, профессор международных отношений Джорджтаунского университета, старший научный сотрудник Совета по международным отношениям
ООН – это лучшее, что у нас есть на сегодняшний день. Хотя в ней есть изъяны и сейчас ООН невозможно преобразовать или как-то изменить, но, если бы нужно было создать что-то новое, мы бы создали нечто похожее на ООН. Новая организация также включала бы в себя площадку для всех стран, внутренний совет крупнейших держав, а также вносила бы в повестку такие вопросы, как ценности, права и свободы человека. Но это опять-таки будет организация, в которой всегда будут проблемы.
ООН создавалась как инклюзивный орган, и это было признанием того, что инклюзивность – наиболее эффективная форма взаимодействия. Но именно из-за того, что это международная площадка для всех государств, она и не может стать идеальной. Мне кажется, что у нас должна быть креативная дискуссия, посвящённая тому, что именно можно создать параллельно с ООН. Она является эффективной и важной организацией, создающей площадку для стран, но, чтобы добиться конструктивного диалога, необходимо как минимум сократить количество использования права вето. Все страны должны нести ответственность за него. Право вето – очень простой механизм, но его нужно сделать менее частым явлением. Поэтому, мне кажется, должна быть структура, похожая на Европейский концерт XIX века, когда Япония, США, ЕС, Китай, Россия и другие страны могли бы встречаться без права вето, вести диалог о том, как решать проблемы и как справляться с кризисами, когда они случаются.
Устав ООН закрепляет определённые ценности, права человека и положения о человеческом достоинстве. И крупные державы в первую очередь должны ориентироваться на основополагающие документы. В этом ключе появляется всё больше вопросов к Китаю. Когда говорят о странах, которые нарушают права человека, невозможно не упомянуть Китай, несмотря на то, что он обретает всё больший политический вес и укрепляет своё влияние в ООН. Это, несомненно, может сократить нормативный ориентир и для других стран.
Да и в целом последние четыре года сильно дезориентировали нас. Мы видим, что президент Трамп так и не признал своё поражение. Поэтому сейчас очень важно снова вдохнуть жизнь в либеральную демократию. Но даже если либеральная демократия восстановится, возглавит ли она мировую политику? Не знаю. Нам нужно больше поддержки со стороны всех демократий. Хотя важно не только поставить на ноги демократии, но и наладить диалог с другими странами, которые не разделяют наши ценности, такие как, например, Россия и Китай.
Сейчас мы много обращаемся к прошлому, но нам необходимо выйти за рамки, когда страны винят друг друга. Пандемия коснулась всех стран. Никто не стал исключением. Мы такого не видели уже сто лет. Возможно, это и подтолкнёт нас работать более ответственно. Мы часто смотрим назад, давайте лучше поглядим в будущее, на то, как мы можем использовать эти возможности для нашего блага, чтобы добиться большего сотрудничества.
«ООН не привела нас к раю, но спасла от ада»
Тимофей Бордачёв, кандидат политических наук, научный руководитель Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай»
Прежде всего, следует отметить, что я принадлежу к той конгрегации в науке о международных отношениях, для которой эгоистичное поведение государств не является поводом для упрёков. Для меня это естественно. И вопрос, который мы должны обсуждать, – насколько другие государства готовы принимать подобное поведение. Институты (в частности ООН) – это способ ограничивать природный эгоизм государств. ООН – это действительно чудо в современном мире международной политики, явление, которое мы должны ценить в силу его уникальности.
Данная организация – продукт событий первой половины ХХ века. Это время завершило большой период международных отношений, когда европейские государства могли полностью управлять делами мира и вести себя так, как хотят, в силу своих хищнических устремлений. Именно тогда европейские империи пали и как акторы ушли с мировой арены, но на их место пришли новые так называемые сверхдержавы – США, СССР (впоследствии Россия) и чуть позже Китай, который с каждым годом увеличивает свой вес и влияние в мировой политике. Случился переход к новым центрам силы.
Сейчас баланс сил снова меняется, как и соотношение совокупных силовых возможностей – в сторону Китая. Возможности Соединённых Штатов подчинять себе другие государства сокращаются, а эти же возможности России сократились после окончания холодной войны. И сейчас нет ответа, как эта идеальная система ООН может быть адаптирована к новому балансу сил. Поскольку ООН – результат баланса сил, она будет он него зависеть.
Во второй половине ХХ века слабые государства получили хоть какие-то права, которых на протяжении тысячелетий у них не было вовсе. И сейчас перед мировым сообществом стоит вопрос, как соблюсти права слабых. Европа, которая становится слабее и слабее, активно участвует в решении этого вопроса. Каким образом державы будут договариваться, мы ещё сказать не можем. Наделение прав слабых настолько закрепилось в мировой системе, что мы уже от этого никогда не откажемся.
Другой вопрос, который стоит на повестке, это вопрос о ценности жизни и о ценности достоинства. Есть огромная разница между жизнью и достоинством. Именно поэтому мы не можем говорить, что международная политика может двигаться в сторону такого согласия, которое существовало в Европе в ХVIII–ХIХ веках. Концерт требует взаимного признания и уважения ценностей друг друга. Европейская война ХIХ века была связана с борьбой против революционной Франции, которая отрицала ценности европейских монархий. И когда она была побеждена, на основе монархических ценностей был создан Концерт. Сложно представить себе взаимное признание ценностей США, Китая и России в нынешних условиях. Поэтому следует исключить этическое измерение дискуссии, чтобы двигаться дальше.
Необходимо помнить, что главная задача ООН – предотвращение всеобщего военного конфликта. Здесь совершенно уместно будет процитировать генерального секретаря Дага Хаммаршельда, который говорил, что «ООН не привела нас к раю, но спасла от ада».
Я не думаю, что даже колоссальные экономические возможности как таковые способны создать ад, а вот военные возможности (такие, какими обладают даже Франции или Великобритания) вполне способны всё человечество или существенную его часть в этот самый ад привести. Поэтому мы всегда должны стремиться к аналитической чёткости. И данный критерий Дага Хаммаршельда (для меня по крайней мере) остаётся важнейшим.
ООН сможет зайти настолько далеко, насколько ей позволят крупные державы
Жан-Мари Геэнно, старший научный сотрудник Совета Фонда Карнеги по этике в международных отношениях, заместитель генерального секретаря ООН по операциям по поддержанию мира (2000–2008)
Следует отметить, что активное использование права вето действительно подрывает авторитет ООН и позиции постоянных членов. Конечно, его нельзя отменить, но президент Франции предлагал правило, согласно которому крупные государства не должны использовать вето, когда речь идёт о массовых насильственных действиях. Безусловно, сложно определить, что конкретно это означает. Но, если крупные державы будут реже его использовать, это было бы уже крупным шагом.
Совет Безопасности согласен, что необходимо реформировать миротворческие миссии, ведь есть ситуации, когда прямые интересы государств не стоят на кону. ООН сможет зайти настолько далеко, насколько ей позволят большие державы. Именно поэтому мы говорим об ответственности всех ключевых держав Совета Безопасности. Кроме того, иногда происходят ситуации, когда Совет контролирует каждое действие генерального секретаря и не оставляет ему места для манёвра. Конечно, это влияет на эффективность работы Организации Объединённых Наций. Это общая ответственность. Необходимо дать ему право больше действовать.
Что касается слабости Европы, то это не совсем так, она достигает определённых успехов. Все страны мира хотят иметь доступ к европейскому рынку. И у нас есть высокие показатели. Наш ВВП влияет на весь мир, у нас есть крупные рычаги. Европейский союз становится крупным экономическим актором. И хотя Великобритания покидает ЕС, она всё же хочет иметь крупные военные союзы с разными странами, например, с Францией. Европа меняется, но не стоит её недооценивать. К тому же есть множество стран, которые хотели бы жить в многополярном мире, поэтому они заинтересованы в том, чтобы Европа оставалась крупным игроком. По всему миру видна поддержка Евросоюза и его развития. Это результат действия мягкой силы европейцев.
ООН – больше, чем просто мир и безопасность
Александр Горелик, дипломат, директор Информационного центра ООН в Москве (1999–2014), эксперт по международным организациям
Для России (как и для бывшего СССР) членство в ООН и Совете Безопасности – большой козырной туз с точки зрения как внешней, так и внутренней политики. Поэтому разговор на тему ООН должен быть непременно поднят, особенно учитывая престиж организации.
Россия остаётся постоянным членом Совета Безопасности и одной из стран-основательниц ООН. И эти вещи должны постоянно и чаще быть в поле политической дискуссии. В этом вопросе большая ответственность лежит на плечах политиков и экспертного сообщества.
В России мало публикаций об ООН. И в это нужно больше вкладываться, ведь здесь, безусловно, вопрос не только желания, но и ресурсов. Нужно проводить больше конференций, необходимо создавать больше мозговых центров, посвящённых проблематике ООН. И они смогут включить в себя всё: и экологию, и поддержание мира, и защиту прав человека и многое другое. Ведь сейчас куда ни ткни – везде ООН.
Сегодня организация тратит 2/3 своих ресурсов не на меры безопасности, а на развитие других сфер деятельности – гуманитарную помощь, природоохранную деятельность и прочее.
Подобных дискуссий должно быть больше. И тогда в России и знать ООН будут лучше, и перестанут воспринимать организацию как что-то далёкое и совершенно не имеющее отношение к обычной жизни.
Текст подготовила Анна Портнова
