После размежевания

23 апреля 2018

Как достичь российско-украинского согласия?

Сергей Куделя - доцент департамента политических наук Бейлорского университета (США).

Резюме: В сохранении российско-украинского антагонизма заинтересованы многие западные политики, которые видят в Украине важный плацдарм для сдерживания «ревизионистской» России. Поэтому они будут поощрять евроатлантическую риторику киевских политиков, несмотря на иллюзорность ее членства в НАТО или ЕС.

Революционные события зимы 2014 г. стали встряской для украинского политического класса, но не смогли изменить устоявшиеся правила украинской политики. Сегодня Украиной продолжают править элиты, которые приобрели капиталы, а затем и политический вес в первое десятилетие украинской независимости. Их отличает отсутствие ценностных и идеологических рамок, отношение к государству как к источнику обогащения, стремление к монополизации государственной власти и восприятие общества исключительно в качестве объекта манипуляций. Во многом фрагментация государства и экономический коллапс 2014 г. стали следствием затяжного внутриэлитного противостояния, в которое вовлеклась и часть общества. Этот конфликт активно подпитывался извне и сделал невозможным создание стойкой государственной модели, учитывающей разнообразие внутриукраинских предпочтений. Попеременная ориентация Киева на Запад и Россию обострила региональную поляризацию, усилила влияние внешних игроков и завершилась масштабным протестным всплеском.  

Старые элиты сохранили власть и после революции благодаря в первую очередь значительной ресурсной асимметрии между ними и новыми политическими игроками. С высокой долей вероятности этот дисбаланс позволит им доминировать в ближайшем избирательном цикле. Однако он обещает стать последним для политического поколения 1990-х годов. Облик Украины к 2030 г. будет формироваться преимущественно теми, кто пришел в политику уже в текущем десятилетии. Событиями, которые наиболее сильно повлияли на формирование их политических воззрений, стали потеря Украиной части территорий в результате агрессии извне и разжигание военного конфликта внутри государства. Поэтому первоочередной целью для них будет восстановление Украины в границах 1991 г. или как минимум нейтрализация внешних и внутренних угроз для ее целостности. Пути, которые будут избраны для решения этих задач, определят как новый формат российско-украинских отношений, так и будущее устройство украинского государства.

Метаморфозы гибридного режима

С момента формирования украинский политический режим традиционно находится в «серой зоне», где формальные демократические процедуры и конкурентная борьба за власть сосуществуют с авторитарным контролем политических процессов и нарушением базовых гражданских свобод. До последнего времени главным препятствием к ликвидации политической конкуренции были существенные различия в региональных предпочтениях, высокий мобилизационный потенциал части общества и диверсификация ресурсов между разными финансово-политическими группировками. Попытки предыдущих украинских президентов консолидировать свое авторитарное правление приводили к открытому противодействию контрэлиты и активному общественному сопротивлению. Таким образом, ценой сохранения действующих демократических институтов становилась постоянная внутренняя нестабильность и повышенная уязвимость для внешнего вмешательства.

Если ранее такие издержки казались приемлемыми, то в условиях затяжного военного конфликта традиционные способы противодействия авторитаризму теряют привлекательность. Это создало благоприятные условия для распространения авторитарных практик. В последние четыре года на Украине системно нарушается свобода слова и собраний, ограничиваются гражданские права и политическая конкуренция, правосудие используется в политических целях. Нормой стало и безнаказанное применение силовыми органами внесудебного преследования политически неблагонадежных лиц, особенно тех, кого подозревают в сотрудничестве с сепаратистами или российскими спецслужбами. Борьба с «пятой колонной», как показало дело Михаила Саакашвили, используется и для расправы над наиболее яркими оппонентами.

Все эти нарушения широко освещаются в отчетах международных организаций, но вызывают минимальную критику западных государств. Если во времена Леонида Кучмы и Виктора Януковича похожие действия становились основанием для замораживания отношений, то Петру Порошенко удается избегать серьезных репутационных потерь. Это может повлечь за собой дальнейшую деградацию политических институтов и новые попытки добиться общественного согласия с помощью принуждения. Выборы в таких условиях окончательно потеряют значение единственного реального способа контроля общества над властью. Если это и поможет действующему президенту остаться на второй срок, то существенно усилит его личные риски при передаче власти.

Еще одним отклонением от практики предшествующих двух десятилетий является внедрение на Украине этноцентричной гуманитарной политики. Ее составляющими стали введение языковых квот в СМИ, ограничения на реализацию российской книжной продукции и дискриминационные новации в среднем образовании, направленные, по выводам Венецианской комиссии, преимущественно против русского меньшинства. Новая политика памяти основывается исключительно на националистическом нарративе, закрепленном юридически принятием «декоммунизационных законов». Статус героев признается только за теми, кто любыми способами боролся за независимое украинское государство, а весь исторический процесс подчиняется логике «национального освобождения». В таком подходе нет места не только представителям других этнических групп, но и миллионам украинцев, которые не придерживались националистической идеологии и отстаивали будущее Украины в составе других государственных образований. Навязывание эксклюзивной интерпретации истории впервые сопровождается введением уголовной ответственности за публичное несогласие с официальной догмой. Криминализация негативных высказываний в адрес участников Организации украинских националистов (ОУН) и бойцов Украинской повстанческой армии (УПА) лишает общество возможности вести открытый диалог и расширять знания об одном из наиболее трагических и противоречивых периодов истории.

Нативизм власти в гуманитарной сфере с предоставлением преимуществ «коренному» этносу прямо связан с авторитарным поворотом в политическом развитии. Демократические протесты на постсоветском пространстве были успешны лишь в тех случаях, когда оппозиции удавалось изобразить власть как угрозу национальному строительству. Этноцентризм Порошенко, несвойственный ему до прихода к власти, должен помочь предотвратить массовую протестную мобилизацию под лозунгами предательства элитами национальных интересов. Хотя антикоррупционные лозунги за время его правления стали еще более актуальными, их недостаточно для организации сколько-нибудь массового протестного движения. В то же время такая культурная политика используется еще и для разделения общества и сталкивания между собой представителей различных оппозиционных лагерей. Ее следствием является не только обострение внутренних противоречий и межэтнической нетерпимости, но и ограничение возможностей для мирного урегулирования вооруженного конфликта в Донбассе. Это, в свою очередь, обещает дальнейшее обострение напряженности в отношениях Киева и Москвы.

Внешние вызовы для Украины

С первых лет независимости украинские власти воспринимали Российскую Федерацию как основной источник военной угрозы и искали баланс в международных гарантиях безопасности. Уже в 1992 г. президент Леонид Кравчук предложил американской администрации предоставить Украине гарантии, равные по силе пятой статье Североатлантического договора, в обмен на отказ Киева от ядерного арсенала. Однако смягченные формулировки Будапештского меморандума 1994 г. лишили Киев возможности рассчитывать на военную поддержку западных государств в случае агрессии. Поэтому все украинские президенты воспринимали военно-политическое сотрудничество с альянсом как единственный доступный инструмент нейтрализации внешних угроз. Россия при этом оставалась ключевым экономическим партнером Украины и главным источником ренты для ее финансово-политических групп. Украинская «многовекторность» была, таким образом, способом получать максимум экономических дивидендов от связей с Россией и при этом минимизировать сопутствующие им издержки для национальной безопасности.

Молниеносная аннексия Крымского полуострова стала яркой демонстрацией недальновидности такой стратегии. С одной стороны, она позволила России кооптировать значительную часть украинской элиты, которая использовалась для влияния на общественное мнение в отношении ЕС и НАТО. С другой стороны, не создала каких-либо существенных рычагов обеспечения безопасности Украины за исключением преимущественно декларативного партнерства с Североатлантическим альянсом и получения символической военной помощи от США. Отказ администрации Барака Обамы от прямого вмешательства в российско-украинский конфликт в 2014 г. и даже от поставок вооружения стал горьким откровением для многих украинских политиков. В то же время активное содействие сепаратистам в Донбассе превратило Россию из потенциальной угрозы в непосредственного военного противника. И если аннексия Крыма свидетельствовала об ограниченных территориальных претензиях России, то скрытое участие российских военных в боевых действиях на стороне «ополченцев» и поддержка ею непризнанных «республик» создает более фундаментальные вызовы для украинского государства.

Первым таким вызовом является дальнейшая фрагментация Украины и ослабление государственной монополии на насилие действиями парамилитарных структур. Вторая угроза – милитаризация украинской экономики, создающая новые источники ренты для силовых органов, но препятствующая интенсивному экономическому развитию. Дальнейшая концентрация ресурсов государства в обороне означает рост бедности, ухудшение качества образования и здравоохранения, отток профессиональных кадров за рубеж. Третья угроза связана с окончательным выхолащиванием демократических институтов, ликвидацией плюрализма и установлением более жесткой формы авторитарного правления.

Угроза распада украинского государства остается главным вызовом как для украинской власти, так и для ее западных партнеров. Именно поэтому большинство антироссийских санкций были введены США и Евросоюзом лишь с началом активных военных действий в Донбассе. Одновременно с этим Вашингтон с помощью финансового рычага начал определять не только приоритеты реформ новой украинской власти, но и ее кадровую политику. Вместе с тем объемы американской помощи сектору безопасности достигли беспрецедентных для Украины масштабов. Всего с 2014 г. американцы предоставили Украине военную помощь на сумму около 1 млрд долларов. Она заключалась как в инструктаже украинских военных, так и в обеспечении их современными средствами связи и наблюдения. Это превышает объемы предоставленной Украине помощи в предыдущие два десятилетия. Недавнее решение администрации Дональда Трампа о продаже Киеву летального оружия свидетельствует о том, что Соединенные Штаты остаются основным донором Украины в сфере безопасности. В то же время существенная активизация Вашингтоном посреднических усилий в разрешении конфликта в Донбассе повышает роль США и в дипломатическом процессе, где ранее ключевыми были Германия и Франция.

Противоречия российской политики Киева

В целом новая стратегия Украины в отношении России состоит из пяти взаимосвязанных компонентов. Первым является давление на Москву с помощью сохранения и ужесточения санкционного режима странами Запада. При этом важно держать западных союзников в неопределенности по поводу военно-политических целей российского руководства, особенно в отношении стран Балтии и Центральной Европы. Второй компонент заключается в демонстративном выходе Украины из российского культурного и информационного пространства, что должно ослабить влияние Кремля на общественное мнение внутри Украины. Третьим компонентом является отказ от прямых поставок энергоносителей из России и ограничение, таким образом, возможностей Кремля не только для геополитического шантажа власти, но и для подкупа украинской политической элиты. Четвертый компонент – замораживание двустороннего политического диалога и проведение встреч на высшем уровне только при участии западных союзников. При этом круг затрагиваемых на таких встречах тем ограничивается главным образом вопросами восстановления территориальной целостности украинского государства. Пятый компонент – дискредитация России на международной арене как государства-агрессора и подрыв ее репутации с помощью международно-правовых исков, информационных кампаний и гражданских акций.

Каковы конечные цели этой стратегии? В первую очередь это повышение издержек Кремля, связанных с дальнейшим вмешательством в дела Украины, до уровня, когда России станет выгоднее уважать ее территориальную целостность. Другая цель – демонстрация маловероятности разделения или ликвидации украинского государства, находящегося под западным патронатом. Это должно сделать нерациональной любую попытку расшатать украинское государство.

Однако, провозглашая вступление в НАТО своей «путеводной звездой», президент Порошенко одновременно увеличивает уровень долгосрочных угроз для России, исходящих от независимой Украины. Этим он нивелирует собственные попытки заставить Кремль переоценить выгоды от дальнейшего военного вмешательства в Донбассе. Стратегическая несостоятельность такой политики была отмечена даже американскими исследователями, указавшими на выгодность получения Украиной нейтрального статуса для снижения напряженности вокруг украинского вопроса по оси Запад-Восток. И все же курс на вступление в альянс является безальтернативным с точки зрения действующего украинского руководства.

Таким образом, Украина будет сохранять стратегическую уязвимость в отношениях с Россией, которую невозможно преодолеть с помощью западных военных инструкторов или поставок американского оружия. В то же время перспективы урегулирования конфликта в Донбассе оказываются зависимы от состояния российско-американских отношений, которые уже вошли в стадию «второй холодной войны». Об этом свидетельствует и новая оборонная стратегия Пентагона, определяющая «долгосрочную стратегическую конкуренцию» с Россией и Китаем как главный вызов национальной безопасности и благополучию США. В результате Украина рискует стать заложницей большого геополитического противостояния, в котором ей будет отведена незавидная роль «вечной жертвы». Поддержка такого курса приведет к окончательному разрыву с Москвой, сохранению неразрешенных территориальных конфликтов и закреплению Украины в сфере неформального западного покровительства без твердых гарантий безопасности.

Все это может обернуться катастрофическими последствиями как для долгосрочных двусторонних отношений, так и для региона в целом. Главным риском видится постепенное разрастание зоны военного конфликта за пределы Донбасса и дальнейшая дестабилизация на разных участках российско-украинской границы. Такая эскалация окончательно превратит Украину в территорию опосредованного военного противостояния России и Соединенных Штатов и очаг нестабильности в регионе. Украина также лишится возможности устойчивого экономического развития, что гарантирует ей ранг беднейшей страны Европы. Это, в свою очередь, делает перспективы вступления в Евросоюз в ближайшее десятилетие еще более призрачными.

В то же время поддержание тлеющего конфликта с крупным соседним государством соответствует интересам украинской элиты, оправдывая экономическую отсталость, ограничение гражданских свобод и преследование оппонентов. Незавершенность конфликта также позволяет исключить из избирательного процесса значительную часть граждан, наиболее оппозиционно настроенных к действующему режиму. Для общества же цена дальнейшего противостояния измеряется не только потерянными жизнями, но и усугублением внутренней нетерпимости, деградацией социальных сфер, ростом преступности и оттоком человеческого капитала за рубеж.

Принципы новой разрядки

Хотя предпосылок для восстановления российско-украинских отношений еще не создано, уже можно определить контуры политики «разрядки». Она сводится к пяти принципам, которые должны обеспечить устойчивость двусторонних отношений.

Во-первых, признать общность интересов безопасности двух стран и отказаться от использования силы для решения двусторонних проблем. Это позволит не только избежать каких-либо действий, ущемляющих или подрывающих безопасность другой стороны, но и сделать шаги, направленные на достижение обоюдного доверия. Асимметрия силового потенциала между Украиной и Россией означает, что существенный ущерб российским интересам Киев может нанести лишь в союзе с третьими странами. Именно поэтому заявления украинского руководства о стремлении вступить в НАТО усугубляют проблему безопасности и препятствуют мирному разрешению конфликта в Донбассе. Очевидно, что восстановление доверительных отношений с Москвой требует от Украины принятия статуса нейтрального государства при сохранении приверженности курсу на вступление в Европейский союз. В то же время пересмотр Киевом евроатлантических устремлений невозможен, пока Россия сохраняет военное присутствие на части территории Украины. Это означает, что урегулирование отношений в сфере безопасности потребует одномоментных взаимных уступок, закрепленных многосторонними договоренностями.

Вторым принципом должен стать отказ от использования торгово-экономических связей в политических целях. Дальнейшая интеграция Украины в экономическое пространство ЕС обещает новые выгоды и для российских компаний на украинском рынке. Она создает благоприятные условия не только для реализации продукции, но и для инвестиций, обмена передовыми технологиями и экономического партнерства как с украинскими, так и с европейскими компаниями. Однако российские производители уже не смогут претендовать на гегемонию и будут конкурировать за украинского потребителя на равных условиях с компаниями других стран. При этом они должны отказаться от политического давления или финансирования отдельных партий и общественных организаций. России также следует признать как данность отсутствие Украины в евразийских интеграционных проектах и искать способы взаимовыгодного экономического сближения, уважая европейский выбор Киева.

Третьим принципом должен быть свободный доступ к информационному, культурному и образовательному пространству двух стран, свобода трансграничного передвижения граждан, а также обеспечение прав религиозных общин, связанных с материнскими церквями в России или на Украине. Дискриминационные практики в гуманитарной политике двух государств будут неизменно возрождать противоречия, нарушающие стратегическую стабильность отношений. Таким образом, Киеву следует вернуться к инклюзивной политике, гарантирующей соблюдение культурных прав и удовлетворение образовательных потребностей русского меньшинства, а также значительной части русскоязычных граждан. Равное уважение к идентичности и исторической самобытности региональных общин со стороны центральной власти является непременным условием для поддержания мира в Донбассе. Хотя сейчас эти цели труднодостижимы, прогресс в урегулировании вопросов безопасности будет способствовать пересмотру Киевом этноцентричной политики и возобновлению гуманитарного сотрудничества.

Четвертый принцип основывается на утверждении плюрализма в вопросах исторической памяти и стремлении к примирению вокруг наиболее спорных вопросов общей истории двух народов. Это касается событий не только минувших столетий, но и новейшей истории, в первую очередь революционных протестов в Киеве, аннексии Крыма и вооруженного конфликта в Донбассе. Необходимым условием успеха новой политики памяти будет отказ от ограничения общественных дискуссий на исторические темы или попыток навязать «единственно правильный» нарратив регионам и этническим группам с разным историческим опытом. Особенно важны для межгосударственных отношений символические шаги политиков и общественных деятелей двух стран по примирению и взаимному прощению. Как свидетельствуют сложности украинско-польского исторического диалога, после столетий противоборства поиск взаимопонимания обещает быть долгим и болезненным процессом. Принятия неизбежности различий во взглядах на некоторые события истории может быть достаточно для того, чтобы они не препятствовали общему будущему.

Наконец, пятым принципом должна стать деперсонализация сотрудничества с помощью создания постоянных институтов взаимодействия как на государственном (через отдельное министерство или специальные комиссии), так и на общественном и региональном уровнях. Такой диалог должен способствовать установлению доверия, разрешению оставшихся противоречий и быстрому реагированию на появление спорных вопросов. Создание ряда коммуникационных площадок с широким общественным представительством поможет деполитизировать отношения, вывести их из зависимости от отдельных личностей в руководстве двух стран и ограничить влияние провокационных и подрывных элементов с обеих сторон.

Сценарии для Украины

Очевидно, что главными препятствиями на пути восстановления двусторонних отношений остаются конфликт в Донбассе и территориальный спор вокруг Крыма. За ними кроются разногласия в более широких геостратегических вопросах по поводу способов обеспечения безопасности двух стран. Без скорого прогресса в решении спорных проблем появятся новые препятствия, преодолевать которые будет куда сложнее.

Одним из них может стать дальнейший авторитарный реверс украинского политического режима, особенно если ему будет сопутствовать приход к власти национал-радикалов из ультраправых сил. Хотя их электоральная поддержка остается низкой, лидеры этих партий пользуются покровительством высших лиц в государстве и беспрепятственно формируют широкую сеть парамилитарных группировок по всей стране. Их постепенное слияние с правоохранительными структурами позволит остановить уличные выступления в случае отмены или фальсификации выборов. Уже сейчас они делают ставку на силовое навязывание обществу новой националистической повестки под лозунгом установления «украинского порядка». Даже если поддержка Украины Западом сократится, такое развитие событий неизменно повлечет эскалацию российско-украинского конфликта. Таким образом, национал-авторитарный режим на Украине создаст для Кремля новые риски. Главным из них является провоцирование Москвы на начало открытых военных действий, что может привести к новым санкциям, существенным экономическим потерям, более активному военному вмешательству США и политической дестабилизации внутри России.

Другой сценарий предполагает сохранение гибридного режима, при котором политический плюрализм поддерживается борьбой олигархических группировок, а демократические институты выполняют роль ширмы для элитных сделок по разделу ренты. Именно такой режим был наиболее удобен Кремлю на протяжении двух десятилетий украинской независимости. Он позволял использовать внутренние противоречия и продажность украинских политиков для продвижения своих интересов. Однако в новых условиях большая часть элиты переориентировалась на Запад, а ограничение двусторонних экономических связей снижает возможности для коррупционных сделок. Поскольку антироссийская риторика стала единственным способом сохранения власти, гибридный режим будет способствовать углублению существующих противоречий и препятствовать мирному разрешению конфликта.

При третьем сценарии смещение действующей власти будет сопровождаться переходом к парламентской форме правления и консолидацией ключевых демократических институтов. Именно такая трансформация поможет ликвидировать систему, в которой «победитель получает все» и затем становится доминирующим игроком на весь срок правления. Ее целью будет создание консоциональной модели распределения исполнительной и законодательной власти между политическими силами, представляющими интересы разных этнокультурных групп и регионов. При этом часть полномочий центральной власти делегируется региональным общинам, которые получат эксклюзивные компетенции не только в экономической, но и в гуманитарной сферах. Эта модель представляет собой приемлемую альтернативу «федерализации», в которой многие на Украине видят угрозу распада государства. Она позволит сбалансировать предпочтения разных групп избирателей и привлечь их к процессу управления на всех уровнях. Такая модель также создаст институционную основу для реинтеграции Донбасса на равных условиях с другими регионами и откроет возможности для более широких договоренностей между Москвой и Киевом.

Первые шаги к согласию

Последние четыре года российская политика по отношению к Украине воспринимается украинским обществом как реализация доктрины «ограниченного суверенитета», отказывающая стране в праве самостоятельно распоряжаться своей судьбой. Это отражается на отношении к российскому государству в целом. Только 18% украинцев в конце 2017 г. признавались в теплых чувствах к России. В то же время в сознании рядового россиянина Украина твердо ассоциируется с враждебным американским влиянием. Почти треть респондентов в РФ (29%) в декабре 2017 г. назвали ее врагом, поставив на второе место среди неприятельских государств сразу следом за США. Такие настроения подпитываются официальной пропагандой двух стран и создают крайне негативный фон для любых попыток начать российско-украинское примирение. В сохранении антагонизма заинтересованы и многие западные политики, которые видят в Украине важный плацдарм для сдерживания «ревизионистской» России. Поэтому они будут поощрять евроатлантическую риторику киевских политиков, несмотря на иллюзорность ее членства в НАТО или ЕС.

В таких условиях инициатива возобновления более содержательного диалога может исходить только от Москвы. Первыми признаками такой готовности с ее стороны будет изменение информационной политики официальных СМИ, направленной сейчас на дискредитацию украинского государства и противопоставление разных частей украинского общества. Одним из способов демонстрации Россией доброй воли станет освобождение около полусотни украинских заключенных, осужденных по политическим причинам. Это может дать толчок к достижению компромисса по вопросам размещения миротворческой миссии ООН и установлению временного международного контроля над территориями, подконтрольными сепаратистам.

С началом урегулирования конфликта в Донбассе оба государства должны расширить повестку переговорного процесса, направленного на поиск формулы обеспечения взаимной безопасности и принципов построения долгосрочных отношений. Хотя быстрое разрешение проблемы статуса Крыма маловероятно, англо-ирландское соглашение 1985 г. служит примером начала урегулирования отношений без окончательного решения спорных территориальных вопросов. При этом обе стороны могут существенно облегчить поиск компромисса. Одним из таких способов является прекращение российскими властями преследований активистов крымско-татарской общины и амнистия Украиной части заключенных, осужденных по «сепаратистским» статьям. Для дальнейшего укрепления доверия стороны могут создать механизмы двустороннего мониторинга соблюдения прав человека в Крыму и Донбассе. Переговорному процессу должно сопутствовать и сотрудничество по восстановлению экономической и социальной инфраструктуры Донецкой и Луганской областей. Для придания переговорам большей легитимности к ним можно привлечь представителей крупных политических сил с фракциями в парламенте. Очевидно, что ключевым вопросом после заключения нового российско-украинского договора будет предоставление гарантий его выполнения. Именно для подкрепления таких гарантий договор должен быть одобрен на референдумах в двух странах, а его главные принципы должны получить конституционное закрепление.

Реализация всех шагов по примирению и сближению потребует многих лет и, вероятнее всего, сможет увенчаться успехом только после смены поколений в управленческой элите двух стран. Впрочем, это не делает решения действующих политиков менее значимыми или судьбоносными. Именно они в конечном итоге могут заложить фундамент для достижения согласия или же еще больше запутать клубок российско-украинских противоречий.

} Cтр. 1 из 5