Военная политика России и Соединенных Штатов существенно различается, и связано это прежде всего с тем, что место и роль обеих стран в процессах глобализации несопоставимы. США в значительной степени выступают их инициатором, Россия же вынуждена по большей части к ним адаптироваться.
Характер американской экономики, интересы которой охватывают весь мир, неизбежно приводит к глобализации военной политики Вашингтона. Способность осуществлять глобальную проекцию силы превращается в одно из основных условий обеспечения национальной безопасности. Советский Союз в свое время также был нацелен на глобальную проекцию силы, но не по экономическим, а по идеологическим соображениям. Превалирование политической составляющей послужило одной из причин краха советской экономики.
Сегодня Москва имеет некоторые экономические предпосылки (в части сырьевого сегмента) для стремления к глобальному проецированию силы. Однако после окончания холодной войны Россия, перестав быть сверхдержавой, так и не смогла обрести политический, экономический и военный потенциал, необходимый великой державе регионального калибра. В то же время ядерная мощь страны (лишь Россия способна многократно уничтожить Соединенные Штаты) поддерживает ностальгические претензии на сверхдержавный статус.
ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА США
Фактически все президентство Билла Клинтона ушло на выработку американской военной политики в новых условиях. Администрация проявляла сдержанность, предпочитая тактику постепенных шагов по мере изменения текущей ситуации. Наиболее существенными из возникших проблем были судьба ядерного потенциала СССР и урегулирование военного конфликта на Балканах.
Первая предполагала решение конкретных задач в области ядерной безопасности, что осуществлялось в рамках программы Нанна — Лугара. Балканский кризис способствовал развитию миротворческой составляющей военной политики США. Расширились возможности Америки по проведению миротворческих операций, в том числе коалиционными группировками с использованием органов управления Североатлантического блока. Составными частями военной политики Вашингтона стали трансформация и расширение НАТО, а миротворчество превратилось во внешнеполитический инструмент, позволяющий использовать военную силу в более или менее легитимной форме.
Одновременно Соединенные Штаты уменьшили численность личного состава Национальной гвардии и Вооруженных сил страны (примерно на 40 %), а также дивизий Сухопутных войск США, кораблей ВМС и авиакрыльев (порядка 45 %). Были сокращены контингент военнослужащих и количество военных баз за рубежом, понижена готовность элементов резервной системы управления, существовавших на случай ядерной войны, и т. д.
Изменилась и структура оборонного бюджета. Заметно уменьшились объемы закупок вооружения и военной техники (ВВТ), однако сохранились расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР); правда, некоторые из них оказались практически «замороженными». Теоретически такой подход обосновывался стремлением «перескочить» через поколение в оснащении Вооруженных сил.
Перспективы создания системы противоракетной обороны в этот период в значительной степени увязывались с решением задач нераспространения и вариантом построения Глобальной системы защиты, при этом не отрицалось участие в ее создании России. Поэтому не вызывала особой тревоги судьба Договора об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО) 1972 года.
К моменту прихода к власти администрации Джорджа Буша-младшего накопилось достаточно проблем военного строительства, требовавших своего решения. Доставшийся в наследство от администрации Билла Клинтона солидный профицит бюджета создавал возможность решить эти проблемы.
Новая администрация с самого начала не собиралась связывать себя в вопросах безопасности ограничениями международных обязательств, не придавая значения возможной отрицательной реакции других стран. Сразу после победы Буша на выборах в 2000-м Кондолиза Райс заявила: «Новая администрация приступит к делу, исходя из твердых оснований национального интереса, а вовсе не руководствуясь интересами иллюзорного международного сообщества». О военной политике Райс говорила, что «американские технологические преимущества должны быть использованы для построения сил, более легких в перемещениях и более смертоносных по своей огневой мощи, более мобильных и гибких, способных наносить удары точно и с большого расстояния».
Окончание разработки новых концептуальных документов в сфере военной политики почти совпало с террористическим актом 11 сентября 2001 года.
НОВАЯ ТРИАДА
В концентрированном виде новая военная политика нашла отражение в Ядерном обзоре (был представлен на рассмотрение Конгрессу 31 декабря 2001 г. — Ред.). По сути, он стал ядерной доктриной США, но в нем излагается стратегия комплексного использования всех сил и средств, находящихся в распоряжении Вооруженных сил.
Речь в Ядерном обзоре идет о создании новой триады, в которой наступательные ядерные силы — это лишь одна из трех составляющих. Две другие — оборонительные системы и инфраструктура обороны, обеспечивающая своевременное реагирование на угрозы. В рамках нового командования стратегической связи (СТРАТКОМ) все компоненты увязываются в одно целое объединенной системой управления, разведки и анализа.
В силу исторической специфики военно-политическое руководство Соединенных Штатов только к окончанию холодной войны сформировало орган оперативного управления высшего уровня — Объединенное стратегическое командование (ОСК). На него возлагались задачи планирования и управления Стратегическими ядерными силами, находящимися в традиционно соперничающих между собой Военно-воздушных и Военно-морских силах. Оперативное управление силами общего назначения осталось за пределами функций ОСК. Потребовалось еще почти 10 лет, прежде чем в США появился орган оперативного управления (СТРАТКОМ) в масштабе всех Вооруженных сил страны, аналогичный Главному оперативному управлению Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации.
Принятая в 2005 году Доктрина объединенных ядерных операций (Doctrine for Joint Nuclear Operations) четко охарактеризовала суть стратегического сдерживания и цели использования Вооруженных сил США, в том числе применения ядерного оружия.
Стратегическое сдерживание определено как упреждение возможной агрессии со стороны противника, угрожающей жизненно важным интересам Соединенных Штатов или их национальному выживанию.
Вооруженные силы страны могут использоваться для достижения следующих целей:
- подтвердить уверенность друзей и союзников в твердости и возможности США сохранять верность своим обязательствам;
- разубедить противника в целесообразности действий, затрагивающих американские интересы;
- сдерживать агрессии за счет способности к быстрому развертыванию войск для отражения наступления и ограничения возможностей противника путем воздействия на его тыловую инфраструктуру;
- нанести противнику сокрушительное поражение в случае, если сдерживание потерпит неудачу.
Таким образом, упреждение должно достигаться не за счет опережения в начале боевых действий, а путем проведения военно-политических и дипломатических мероприятий, призванных разубедить потенциального противника в целесообразности использования против США военной силы. Поэтому лишь одна из четырех целей использования Вооруженных сил связана с ведением боевых действий.
Комплексное применение органом оперативного управления СТРАТКОМ всех сил и средств, находящихся в распоряжении Вооруженных сил, позволит одновременно достичь двух целей — свести к минимуму потребность в применении ядерного оружия при решении поставленных задач и сохранить за ним функции сдерживания применительно к новым условиям.
ЯДЕРНОЕ СДЕРЖИВАНИЕ В НОВЫХ УСЛОВИЯХ
В Ядерном обзоре прослеживается стремление уменьшить зависимость от ядерного оружия при решении задачи сдерживания. Для этого выбрано два направления.
Первое. Одновременное развитие неядерных ударных сил и информационных систем (разведка и управление) до уровня, при котором эффективность ударов по избранным объектам позволила бы не прибегать к ядерному воздействию либо свести потребность в нем к минимуму.
Второе. Развитие оборонительных систем, способных отражать одиночные и групповые удары баллистических ракет, избегая при этом необходимости наносить немедленный ответный удар по сигналам от системы предупреждения о ракетном нападении.
В новых условиях прежняя форма применения стратегических сил (массированные ядерные удары) потеряла свою актуальность. Основные планы применения ядерного оружия и в США, и в России не изменились. Взаимное ядерное сдерживание политически нецелесообразно, но оно сохраняется в силу причин организационно-технического характера. Перспектива всеобщего ядерного разоружения в обозримой перспективе не просматривается. Более того, угроза дальнейшего распространения ядерного оружия становится более реальной. Перспективные угрозы носят весьма неопределенный характер. Сдерживание в большей степени требует разработки вариантов одиночных или групповых ядерных ударов. Дальнейшее разделение при планировании ядерных вооружений на стратегические и тактические начинает терять смысл.
Сдерживающая роль ядерного оружия возможна лишь в том случае, если у потенциального противника нет сомнений в возможности его применения. А это означает:
- поддержание ядерного оружия в необходимой степени готовности к применению;
- демонстрация решимости политического руководства применить ядерное оружие в критических условиях;
- сохранение баланса между ясностью и неопределенностью условий применения ядерного оружия.
Как следует из Ядерного обзора, США намерены придерживаться всех этих принципов. Допускается понижение боевой готовности большей части ядерных сил, но с сохранением возможности их применения в ответно-встречном ударе определенного числа межконтинентальных баллистических ракет наземного базирования.
Расчеты планов применения ядерного оружия в новых условиях весьма затруднены. Возникает проблема оперативного обнаружения объектов. План поражения должен быть комплексным, включающим весь спектр возможных средств, включая ядерное оружие в качестве последнего. Этим, по всей видимости, объясняется намерение перейти к адаптивным методам планирования.
В Ядерном обзоре 2002-го о сдерживании России речь не идет. Говорится лишь о том, что она содержит самые крупные после американских ядерные силы в мире, но «идеологических источников конфликтов с Россией нет». Применение Москвой и Вашингтоном ядерного оружия друг против друга допускается лишь в результате непредвиденного стечения обстоятельств (случайный либо несанкционированный пуск ракет и т. п.).
Данный вывод имеет принципиальное значение, на его основе обозначается одна из целей новой ядерной политики: «Приведение требований к ядерным силам в соответствие с новыми отношениями с Россией — кардинальный шаг от политики взаимной уязвимости времен холодной войны к сотрудничеству».
Декларированная ядерная политика Соединенных Штатов не несет прямых угроз безопасности России, но и не укрепляет ее. Какими бы ни были политические намерения Вашингтона, его военные возможности неуклонно повышаются, в том числе и в ядерной области.
В Стратегии национальной безопасности США 2002 года отмечается: «Неоднозначная позиция России по базовым ценностям демократии и свободных рыночных отношений и имеющиеся у нас претензии к ней в области нераспространения ОМУ по-прежнему являются предметом серьезной озабоченности. Чрезмерная слабость России также ограничивает возможности для сотрудничества. Тем не менее предпосылок к его развитию значительно больше, чем было в последние годы или даже десятилетия».
Озабоченность «эрозией демократии в России, централизацией власти, сокращением неправительственных организаций и свободы прессы, ограничением экономических свобод» высказана и в последнем Четырехлетнем оборонном обзоре от 6 февраля 2006-го.
Осложнения в российско-американских отношениях наиболее вероятны на региональном уровне — в зоне географического пересечения интересов, а также как следствие состояния взаимного ядерного сдерживания. Наиболее опасны ситуации, когда оба фактора совпадают. Примером тому — реакция России на перспективу развертывания комплекса ПРО в Чехии и Польше.
ВОЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ
Содержательная часть военной политики России в значительной степени определяется не столько характером внешних угроз, сколько внутренними факторами.
Главный фактор, определивший военную политику после 1992 года, — системный кризис государственности, поразивший все ветви власти. Исполнительная власть действует без стратегии, исходя из конъюнктурных приоритетов политических групп в борьбе за власть, за ее удержание и за доступ к собственности и финансовым потокам. Законодательная и судебная ветви власти аморфны, полностью зависимы от исполнительной вертикали. При этом реальные действия последней находятся в полном противоречии с законодательно утвержденными процедурами определения стратегических приоритетов внешней и внутренней политики.
Еще в 1992-м был принят Закон Российской Федерации «О безопасности». В соответствии с принципами, которые разделяются всеми современными государствами и закреплены в документах ООН, приоритет отдан развитию человеческого потенциала. Безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Положение о Совете безопасности РФ возлагало на его аппарат функции анализа интересов, обеспечения их баланса, выявления мешающих факторов и нахождения путей обеспечения безопасности. Именно так должна была формироваться Концепция безопасности Российской Федерации и ее составная часть — Военная доктрина. Законом предусматривался и порядок реализации политики обеспечения безопасности — через программы федерального бюджета. Но на практике такой порядок не соблюдался.
Последующее развитие внутриполитической ситуации тем более не оставило возможностей для реализации стратегически выверенного курса. Интересы абсолютного большинства населения и общества оказались вне поля зрения государственной политики. Более того, силовые структуры, в том числе Вооруженные силы, тоже оказались за пределами интересов государства, что не помешало использовать их в критической фазе противодействия между исполнительной и законодательной ветвям власти в октябре 1993 года.
«Силовиков» отдали на растерзание тем, кто на волне разрушения государственных институтов Советской России готов был крушить и разваливать потенциал обороны и безопасности России новой. К концу 1990-х в России сложилось криминально-олигархическое государство. Борьба за раздел собственности сосредоточилась на борьбе за власть. Государственная вертикаль оказалась под угрозой. Вновь было не до стратегии.
Тем временем военная организация доходила до критической точки, после которой начинаются необратимые процессы. Оборонно-промышленный комплекс по некоторым позициям эту точку прошел.
Вместе с тем надо отдать должное военному руководству. Несмотря ни на что, в тот период оно смогло решить ряд сложнейших теоретических и практических задач. Была верно оценена международная ситуация, были адекватно определены основные направления военной политики. Они нашли отражение в концепции формирования Вооруженных сил РФ и в основных положениях Военной доктрины (октябрь 1993 г.). В частности, отмечалось, что противника уже нет, военных угроз нет, но есть их источники. Перед ядерными силами ставилась задача обеспечить сдерживание и предотвратить эскалацию крупных конфликтов, к которым Вооруженные силы не были готовы из-за слабости сил общего назначения.
В области военного строительства задачи, которые необходимо было решить к 1995 году, соответствовали требованиям времени:
- переход на смешанный принцип комплектования — по контракту и по призыву;
- переход от армейской и дивизионной структуры в Сухопутных войсках к корпусной и бригадной;
- формирование мобильных сил, способных к оперативному развертыванию и решению ограниченных задач в любом регионе страны.
Эти задачи до сих пор не удалось решить, но не по вине военного руководства.
Что касается практических действий Вооруженных сил, то для условий, в которых они оказались, их можно признать удачными. Достаточно вспомнить колоссальную по масштабам операцию переброски войск из восточноевропейских стран на территорию России и их размещение в новых местах дислокации, успешные миротворческие операции в Южной Осетии, Приднестровье, Абхазии, Таджикистане, Боснии и Герцеговине. Успешной можно признать и военную часть операции по восстановлению конституционного порядка в Чечне. Без подготовки, в ситуации враждебных действий против собственной армии всей информационной системы страны, вопреки предательству госчиновничества военные со своей задачей справились. Остальное — на совести политического руководства.
Несмотря на разногласия по вопросам расширения НАТО, косовского кризиса, отношения с западными партнерами имели устойчивую положительную динамику. Финансовых средств не хватало, но не было и попыток решить материальные проблемы через раскручивание фактора военных угроз.
НЕВЕРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
С началом нового тысячелетия к власти в России пришла команда государственников. Была отодвинута угроза распада страны, удалось предотвратить олигархический переворот. Органы безопасности и правопорядка начали демонстрировать некоторые результаты в борьбе с криминалом и коррупцией. Благоприятные внешние экономические условия создали предпосылки для преодоления внутреннего экономического кризиса. Заговорили и о решении социальных проблем. Пусть сверху, а не снизу, но все-таки формируются зачатки гражданского общества.
Как бы ни упрекали Россию, но лишь с помощью авторитарных методов управления можно ликвидировать последствия хаоса преобразований начала 1990-х, остановить рвущуюся к власти организованную преступность и снизить уровень коррупции, проникшей во все ветви государственной власти.
Благодаря ценам на энергоносители улучшилась ситуация с финансированием Вооруженных сил. При неизменной доле от ВВП (менее 3 %) в абсолютном выражении суммы возросли весьма существенно. Достаточно последовательно реализуются планы военного строительства, оптимизирована структура военной организации, совершенствуется система взаимодействия с предприятиями, выполняющими оборонные заказы. Очевидно, что в короткие сроки невозможно исправить все последствия многолетнего недофинансирования Вооруженных сил, но внешняя обстановка позволяет делать это постепенно, без ущерба для развития страны в целом.
Тем не менее в последнее время наметились тревожные тенденции, которые вновь демонстрируют опасность ситуации, когда принимаемые решения не основаны на глубоком анализе и целевых установках, определенных действующими законами. Исполнительная власть вновь осуществляет выбор приоритетов с позиций борьбы за сохранение власти и распределения влияния конкретных политических групп, но отнюдь не в интересах обеспечения безопасности в том понимании, как это записано в Законе Российской Федерации «О безопасности». Обозначился безусловный приоритет государственных интересов над интересами личности и общества.
Приоритеты государства находят отражение в бюджетной политике. Соотношение расходов на традиционные (административное управление, оборона, безопасность) и современные (образование, здравоохранение, другие социальные задачи) функции государства остается на уровне, не свойственном развитым странам. Там соотношение между традиционными и современными функциями государства равно 1:6.
В 2006 году российские расходы на оборону были примерно в три раза выше расходов на образование и здравоохранение. Для сравнения: в Германии на образование тратят в три раза больше средств, чем на оборону, а на здравоохранение — в семь раз больше. Даже воюющие Соединенные Штаты при огромных расходах на оборону тратят и на образование, и на здравоохранение, отдельно взятые, больше средств, чем на оборону. Не только Закон Российской Федерации «О безопасности», но и документы ООН, которые обязалась выполнять наряду с другими государствами и Россия, определяют иную расстановку приоритетов. На первом месте должен быть человек, развитие человеческого потенциала. Пример СССР показал, что приоритет собственно государственных интересов над интересами личности и общества в конечном итоге ведет к гибели государства.
Сохраняющийся дисбаланс приоритетов негативно воздействует на всю военную политику, до сих пор не позволяет перейти на смешанную систему комплектования и создать корпус сержантов-контрактников. Более того, и в самЧм военном ведомстве приоритетом является не человек, а закупка вооружения и военной техники.
В документе об основных направлениях бюджетной политики на ближайшие три года главная цель сформулирована верно: повышение жизненного уровня населения. Обеспечение нужд обороны и обеспечение безопасности фигурируют в качестве необходимых условий достижения цели. В реальных же цифрах все выглядит наоборот. Разрыв в расходах на оборону и в расходах на здравоохранение и образование не сокращается, а увеличивается. В 2006-м расходы на оборону составили 659 млрд рублей, а в 2009-м должны составить 1 037 млрд рублей. Соответственно на здравоохранение и спорт — 156 и 214 млрд рублей, на образование — 208 и 297 млрд рублей.
Одновременно разворачивается кампания за увеличение доли расходов на оборону до того уровня, который был обозначен, но не обеспечен правительством в середине 1990-х годов, — 3,6 % от ВВП. Спрашивается — за счет чего? Сомнительно, что за счет сокращения общегосударственных расходов. Видимо, не случайно нагнетаются эмоции по поводу нарастания военных угроз. Необходимо убедить народ в том, что кругом враги, надо смириться и затянуть потуже поясок.
Исполнительная власть стала заложником сил, благосостояние которых зависит от военных заказов. Под их влиянием начинает формироваться иная внешняя военная политика России.
Нет сомнений, что США и НАТО дают повод для изменения российской военной политики, но и мы сами должны не забывать, к чему приводит неправильная расстановка приоритетов. Реальную военную угрозу действия западных стран представлять не могут. Как показывает иракский пример, несмотря на многократное превосходство в военной мощи, ни Соединенные Штаты, ни их союзники не в состоянии вести длительную войну даже локального характера. В эпоху глобализации срабатывает иная система ограничения военных возможностей. Западу, безусловно, не нужна сильная Россия, которой он боится. Но похоже, что на саморазрушительный путь дальнейшего развития нас загоняют не внешние силы, а мы сами.
Проблема состоит в том, что Государственная дума из независимого представительного органа превратилась в дорогостоящий аналог министерства по законодательству при правительстве. До сих пор законодательная власть не в состоянии сформировать такую структуру оборонного бюджета, которая позволила бы осуществлять гражданский контроль над оборонной сферой. Именно по этой причине возможны организационные шараханья: то ликвидация, то создание командования Сухопутных войск; то включение в состав Ракетных войск стратегического назначения (РВСН) Космических войск, то исключение. У нас не отказались от идеи объединения видов Вооруженных сил и родов войск «по сферам ведения боевых действий» — вода, суша, воздух. Остаются в замыслах планы объединения ВВС и РВСН.
В то же время даже из текста действующей Военной доктрины следует, что современная война не будет вестись раздельно по сферам. Наоборот, требуется объединение оперативного управления войсками независимо от среды их действия, но в зависимости от содержания решаемых задач. Нет смысла ломать административное управление — это дорого и неэффективно, а оперативное управление необходимо объединять по уровню решаемых задач — стратегических и региональных. Тем более что задел для этого есть.
На стратегическом уровне наше военное руководство осознало и решило эту задачу раньше американцев. Новая структура Главного оперативного управления Генерального штаба, соответствующая современным требованиям, предвосхитила появление американского командования СТРАТКОМ. Начат эксперимент и на региональном уровне, но у него слишком много противников, которые придерживаются традиционных подходов, смешивающих вместе и административное, и оперативное управление войсками.
Судебная система в военной сфере серьезно изменилась к лучшему. Активность в борьбе с преступностью в рядах Вооруженных сил несопоставима с ситуацией начала 1990-х годов. Но не решена главная задача — фактическая независимость военной ветви судебной власти, которая тоже превращена в министерство судопроизводства в составе исполнительной вертикали. Отсюда и неизбежное вынесение «целесообразных» вердиктов. Подрыв веры в справедливость суда не способствует популярности государстенных органов в целом. К сожалению, есть достаточно примеров того, когда военные расплачиваются за недоработки законодателей, не создавших прозрачного правового поля для действий военнослужащих по обеспечению внутренней безопасности.
* * *
Весь комплекс перечисленных факторов указывает на то, что военная политика России в значительной степени зависит от внутриполитических процессов. В условиях глобализации реальные угрозы безопасности (распространение оружия массового уничтожения, международный терроризм и пр.) требуют совместных усилий России и США. Но для этого России необходимо сделать свою военную политику независимой от субъективных факторов внутреннего развития, а Соединенным Штатам — вести себя с Россией уважительно, как с партнером, а не как с побежденным в холодной войне.
